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작성자 이창호
작성일 2003-04-28 (월) 17:08
분 류 사전2
ㆍ조회: 2895      
[근대] 근대 이후의 지방행정제도 (민족)
지방행정제도(근대이후의 지방행정제도)

세부항목

지방행정제도
지방행정제도(고대의 지방행정제도)
지방행정제도(고려의 지방행정제도)
지방행정제도(조선의 지방행정제도)
지방행정제도(근대이후의 지방행정제도)
지방행정제도(일제강점기의 지방행정제도)
지방행정제도(미군정기의 지방행정제도)
지방행정제도(대한민국의 지방행정제도)
지방행정제도(참고문헌)

[근대 이후의 지방제도]

1894년의 이른바 갑오개혁 때 지방 제도에 대한 개혁 방침이 결정되었다. 그리하여 1895년 5월 26일에 대대적인 지방 행정 구역의 개혁이 단행되었다.

즉, 조선 초기 이래의 8도제를 폐지하고, 새로이 23부제(府制)를 공포하였다. 이와 함께 종래 부ㆍ대도호부ㆍ목ㆍ도호부ㆍ군ㆍ현 등으로 나누어져 있던 지방행정구역을 총 337개의 군으로 단일화하고, 이를 23부(府) 아래에 분속시켰다. 이때 실시된 23부와 그 관할 군의 수를 도표화하면 〔표 5〕와 같다.

이와 같은 지방제도 개혁을 단행하게 된 배경을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 19세기 말의 한국 근대화 과정에서 새로운 지방 제도를 실시해야 한다는 것은 하나의 시대적 요청이었다. 조선 사회에 오랫동안 존속되어오던 지방 제도는 19세기 말의 새로운 한국 실정에는 적합하지 않았다.

즉, 종래의 지방 제도는 봉건적 성격을 지니고 있었다. 관찰사와 수령은 관할지역내의 행정ㆍ군사ㆍ사법 등의 모든 권한을 국왕으로부터 위임받아 행사하였다.

일찍이 정약용(丁若鏞)이 그의 ≪목민심서≫에서, 지방관의 직책이 옛날의 제후(諸侯)와 같다고 한 데에서 당시 지방 제도의 성격을 잘 엿볼 수 있다. 1895년 지방 제도 개혁의 중요한 목표의 하나가 바로 이러한 봉건적 성격의 지방 제도를 개혁하자는 것이었다.

둘째, 종래의 지방제도는 부ㆍ대도호부ㆍ목ㆍ도호부ㆍ군ㆍ현 등으로 번잡하게 설정되어 있어 통일적이고 효율적인 지방행정을 꾀하기 어렵다는 점이 주목되었다. 정약용도 ≪경세유표 經世遺表≫에서, 부ㆍ목ㆍ군ㆍ현의 개정, 군현의 병합 등의 지방제도 개혁을 주장한 바 있었지만, 1895년 지방제도 개정의 국왕 조칙에서도 종래 지방제도의 그러한 제도적 결함이 지적되었다.

셋째, 지방 행정의 실무를 맡고 있던 이서층(吏胥層)에 관한 문제의 해결이 요망되고 있었다. 종래의 지방 제도에서는 지방 이서들은 일정한 정원이 없어서 불필요한 인원이 많이 늘어났으며, 또 이서들에 대해 국가에서 지급하는 보수가 전혀 없어 그로 인한 민폐가 극심하였다. 따라서, 이에 대한 제도적 시정도 필요하게 되었다.

넷째, 종래의 제도적 취지와는 관계없이 다시 지방 행정은 극도로 문란하였다. 조선 초기에는 종래의 지방 행정 체제로서도 지방 행정을 잘 운용해가고 있었다.

그러나 조선 후기에 이르러 지방 행정상에도 많은 폐단이 야기되고 있었다. 요컨대, 종래의 지방 제도가 가지고 있었던 제도 본래의 봉건성과 당시의 극도로 문란했던 지방 행정의 실상이 새로운 근대적인 지방 제도의 개혁을 추진하게 했던 것이다.

1895년에 새로이 공포, 실시된 지방 제도의 내용은 다음과 같다. 각 부에는 칙임(勅任) 3등 이하 주임(奏任) 2등 이상의 관찰사 1인, 주임 4등 이하의 참서관(參書官) 1인, 판임(判任)의 주사(主事) 약간 명을 두고, 각 군에는 주임관인 군수 1인씩을 두게 되었다.

이와 아울러 종래의 지방 행정은 모두 국왕 직속으로 되어 있었던 것과는 달리 관찰사는 내부대신(內部大臣)의 감독 아래 두고, 군수는 관찰사의 지휘ㆍ감독을 받게 하는 근대적인 행정 체계를 갖추었다.

이와 동시에 지방관의 권한도 대폭 축소되었다. 군사권ㆍ조세징수권ㆍ재판권 등은 그에 관한 새로운 기구를 두고, 지방관의 권한에서 이들을 제외시키고자 하였다. 또한, 중앙 정부에서는 지방 이서들에 대해서도 직접 행정력을 발휘해 각 군의 이서의 수를 정하는 한편, 보수 지급 규정도 새로 마련하였다.

그러나 23부제는 얼마 뒤에 곧 폐지되고, 광무개혁기(光武改革期)에는 13도제의 실시를 보게 되었다. 도명과 관할 군의 수를 도표화하면 〔표 6〕과 같다.

한편, 13도제에서는 지역의 중요성과 특수성을 고려해 8개의 부(府)와 1개의 목(牧)을 따로 두어, 모두 13도ㆍ8부ㆍ1목ㆍ332군으로 편성되었다.

13도제의 개편은 옛날 도제로 복귀하고 부와 목을 다시 두었다는 점에서 23부제와 차이가 있으나, 8도를 13도로 세분해 행정의 능률을 꾀하고, 군 단일화 체계를 유지하고 있었던 점에서는 갑오개혁기의 개혁 방향을 계승하고 있었다 할 수 있다.

그리고 내용에 있어서도 지방 관원의 임용 절차와 보수 규정, 면리(面里)의 운영 등에 있어서 23부제에 비해 달라진 것이 많았으나, 관찰사를 내부대신의 감독 아래 두게 하고, 지방관의 권한을 대폭 축소하는 등의 기본 정신에는 차이가 없었다.

요컨대, 광무개혁기의 13도제는 옛날의 도제(道制)에 토대를 두되 그 운영 내용에 있어서는 봉건적 성격을 탈피하고, 근대적 성격의 중앙 집권적 지방 제도를 확립하고자 했던 것이다.

<하현강>

출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001
   
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