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작성자 이창호
작성일 2003-04-20 (일) 16:39
분 류 사전2
ㆍ조회: 3242      
[조선] 조선전기의 조세 (민족)
조세(조선전기)

세부항목

조세
조세(고대)
조세(고려)
조세(조선전기)
조세(조선후기)
조세(개화기이후)
조세(광복이후)
조세(현황 및 평가)
조세(참고문헌)

[전조]

조선의 재정조직은 근본적으로는 고려시대와 마찬가지여서 국가의 재정수입은 국민의 조세부담에 의존하였다. 다만 재정수입 중 상공세의 비중이 보다 커졌다는 특색이 있을 뿐 절대적인 비중은 농민 부담에 있었고, 그 중 가장 중요한 것이 전조였다.

조선 초기에는 고려 말기인 1391년(공양왕 3) 전세개혁 때에 규정한 전조법이 그대로 답습되었다. 즉 모든 공전과 사전의 조는 논 1결당 조미(鼠米) 30말, 밭 1결당 잡곡 30말이었으며, 이를 공전인 경우에는 관에서, 사전인 경우에는 수조권자인 전주가 경작자로부터 징수하였다.

그리고 능침전(陵寢田)ㆍ창고전(倉庫田)ㆍ궁사전(宮司田)ㆍ공해전(公力田)ㆍ공신전(功臣田)을 제외한 모든 수전자는 경작자로부터 받은 조 중에서 세(사전세)로 논 1결에 백미 2말, 밭 1결에 콩(黃豆) 2말씩을 국고에 상납하게 하였다.

한편, 중앙집권적 지배체제가 차츰 정비됨에 따라 종래의 불합리한 세제를 시정하고자 1401년(태종 1)에는 답험손실법(踏驗損實法)을 제정, 실시하였다. 이는 농민 부담을 공평히 하기 위하여 작황을 10분(分, 등급)으로 구분하여 손(損, 흉작) 1분에 조 1분을 감해 주고 손 2분에 조 2분을 감해 주는 제도였다. 이처럼 손에 준하여 점차로 조를 감면하다 손 8분에 이르르면 조 전액을 면제하였다.

이를 위해 공전인 경우에는 국가가 관리를 파견하였고, 사전인 경우에는 전주가 농작의 실황을 일일이 답사하여 그 조사결과에 따라 전조를 부과하였다.

답험손실법은 제도 자체로서는 이상적이었다. 하지만 실제에 있어서는 공전인 경우 조사관의 농간이나 주구(誅求)가 극성을 부렸고, 사전인 경우에는 전주의 과중한 세율책정 등의 폐단이 생겨 오히려 공정을 기하기가 어려웠다. 그뿐 아니라 실황답사의 비용이라는 구실로 허다한 잡세를 붙여 원 조세보다도 부담이 늘어나는 실정이었다.

이러한 폐단을 시정하기 위하여 1430년(세종 12)에는 공법(貢法)이라는 새로운 세법이 마련되었다. 공법은 수년간의 수확고를 평균하여 평년의 수확량을 책정하고 이를 기초로 하여 전조율을 정하는 것이었다. 그러나 이 제도에 대해서는 찬반의 논의가 구구하여 한동안 답험손실법과 병용되다가 1444년에 제정된 전분연분법(田分年分法)으로 개선되었다.

즉, 토지의 비옥하고 척박한 정도에 따라 토지의 등급을 6등전으로(전분) 나누고 매년의 풍흉(豊凶) 정도를 보아 이를 9등급으로(연분) 나누되 전분에 따라 수조율을 달리하는 것이 아니라 매 1결의 면적을 달리하는 수등이척제(隨等異尺制)의 원칙을 채용하였다. 다시 말하면, 전분에 따라 1결의 면적을 측정하는 양척(量尺)의 길이를 [표 3]과 같이 다르게 정하였던 것이다.

그러므로 전분에 따라 1결의 면적은 달랐으나 거기에서 생산되는 수확량과 그에 적용되는 수조율은 동일하였다. 다만 연분에 따라 1결에 대한 전조율이 달랐을 뿐이었다. 그리하여 1결의 면적을 측정하되 10파(把)를 1속(束), 10속을 1부(負), 100부를 1결(結)이라 하였다.

따라서, 각 등급의 토지 면적은 양척으로 계산할 때에는 1결당 각각 1만㎡척이 되나 이를 주척으로 환산하면 각 등급의 1결당 토지 면적과 전조율은 〔표 4〕ㆍ〔표 5〕와 같이 되었다.

이상과 같은 전분연분법인 공법은 조선 세법의 기본으로 되어 영정법(永定法) 제정에 이르기까지 100여 년 동안 실시되었다. 다만, 함경도ㆍ평안도에서는 3분의 1을 감해 주고 제주의 세 고을에서는 반을 감하였다. 이와 같은 수조율의 산출기초는 상상년의 1등전 1결당 수확고를 쌀 40섬 또는 피곡 80섬으로 보았으므로 그 20분의 1인 2섬, 즉 30말(1섬은 15말)이 된다.

그런데 1등전ㆍ2등전은 수조율이 너무 과다하였으므로 30말의 전조를 20말로 인하하고 연분에 따라 이를 체감한 것이다. 20분의 1 수조를 표방한 전분연분법은 언뜻 보아 저율인 듯하지만 상상년의 1결당 수확량을 피곡 80섬으로 잡은 것은 당시의 농업생산력으로 보아 너무 과다한 것이었다.

구법 시행 당시에 비하여 총 수조액은 증가하였으나 답험손실법 당시의 중간 수탈이 봉쇄되어 법적인 부담은 다소 늘었어도 실질적인 부담은 크게 가벼워진 데에 이 새로운 세법의 특징이 있는 것이다.

이 전분연분법은 늘 경작할 수 있는 토지인 정전(正田)에 적용되었으며 때때로 휴경을 요하는 토지인 속전(續田) 및 재해로 인하여 손해를 입은 토지인 재상전(災傷田)에는 답험손실법에 의존하지 않을 수 없었다.

조세의 사정 및 징수 절차는 다음과 같다. 매년 9월 15일 이전에 수령이 그 해 연분의 등급을 사정하고 관찰사가 다시 이를 심사하여 상신하면 의정부와 육조는 함께 논의하여 왕의 재가를 얻어 수세한다. 수세는 공전ㆍ사전을 막론하고 위의 세율에 따르되 사전에서는 수조권자가, 공전에서는 향리가 이를 수세, 상납한다.

수납된 세곡은 각 도의 조창(漕倉)에 거두어 두었다가 일정기간에 경기ㆍ충청ㆍ황해ㆍ전라ㆍ경상 각 도의 연해읍(沿海邑)에서 조군(漕軍)으로 하여금 조운선(漕運船)에 의하여 경창(京倉)으로 수송함을 원칙으로 하되 조창이 없는 고을에 한하여 육운을 허가하였다.

함경ㆍ평안 두 도는 관향곡(官餉穀)이라 하여 경창에 옮기지 않고 조창에서 그 지방 국방비에 충당하였다. 전세의 납기는 각 군에서 해마다 11월에 시작하여 다음해 정월에 끝내고 경창에 운납하되 그 운납기한은 그 지방의 도정(道程)의 원근에 따라 〔표 6〕과 같이 상이하였다.

세제에 있어서 세율 못지 않게 중요한 것은 수조의 기초조사라 할 수 있는 양전이다. 이것은 20년마다 실시하기로 되어 있음에도 불구하고 전국적인 양전은 매우 어려운 일이어서 1489년(성종 20)에 이르러서야 겨우 전국의 양전이 완료되었고, 전분연분법도 이때에야 비로소 전국적인 적용을 보게 되었다.

전분연분법의 시행으로 농민의 전세 부담은 경감되었으나 전세 부가세, 사전세의 전가, 공물과 그 밖의 부담이 격증하였으므로 농민의 처지는 더욱 곤궁해졌다.

조선시대에도 고려시대와 마찬가지로 전조와 함께 그에 부가해서 수납하는 부가세제도가 있었다. 세곡의 운반ㆍ보관ㆍ두량(斗量) 등에서 생기는 자연적 감축분을 예상하고 부가징수하는 모미나 세곡수납 때에 이를 기록할 용지인 해용지(該用紙) 등이 그것이다.

부가세 중에는 특히 조선(漕船)이 없는 곳에서 사선(私船)을 임용할 때 조졸(漕卒)이나 선인(船人)에게 지급하는 선가(船價), 세곡을 강창(江倉)에 풀어서 넣을 때의 인부의 임금인 입강창가(入江倉價) 및 창고리에 지급하는 수수료의 일종인 역인가(役人價) 등이 있었다.

[공세]

농민이 부담하는 공세제도는 고려시대와 다를 바 없었다. 공세는 전세와 함께 조선 전기 세제의 근간을 이루는 것으로, 민호를 대상으로 상공과 별공으로 나누어 토산물을 부과하였다.

조선정부는 1392년(태조 1) 공부상정도감(貢賦詳定都監)을 두어 공물의 예산편성 및 그 수납 등을 담당하는 기관으로 삼았다. 초기에는 매년 연말이 되면 국가가 다음해의 소요물품의 종류ㆍ수량 및 품질 등을 괘지에 기록한 횡간(橫看)과 이에 따라 각 지방관아에 내려준 징수목록인 공안(貢案)을 작성하여 비교적 조직적으로 공세를 징수하였던 것이다.

≪세종실록≫ 지리지에는 공물의 품목이 열거되어, 있는데 그 대강을 보면 ① 수공업품으로서 그릇ㆍ직물ㆍ종이ㆍ돗자리ㆍ기타, ② 광산물, ③ 수산물, ④ 짐승가죽, 짐승털, 짐승고기, ⑤ 과실류, ⑥ 목재류, ⑦ 약재(수백 종) 등이 있었다.

공물의 종류는 각 지방 생산물의 전 종목에 걸쳐 천연산물과 각종 수공업품이 거의 망라되어 있으며 그 중에서도 충청도ㆍ전라도ㆍ경상도의 면포, 황해도의 철물, 함경도ㆍ평안도의 짐승가죽, 강원도의 목재, 단천의 은, 전주ㆍ남원의 후지(厚紙), 임천ㆍ한산의 모시, 안동의 돗자리, 강계의 인삼, 제주도의 말 등이 가장 유명하였다.

공물은 현물을 부과하는 것이 원칙이었으나 공물의 종류에 따라서는 민정(民丁)의 요역이나 쌀ㆍ베 등을 부과하는 경우도 있었다. 채광(採鑛)ㆍ수렵(狩獵)과 곡초(穀草)ㆍ시탄(柴炭)의 상납을 위한 수송 등은 전자의 예이며 활ㆍ화살ㆍ선박 등 특수품의 대납은 후자에 속한다. 또 경우에 따라서는 수공업기술자나 염전ㆍ목장 또는 약초 채취 등에 종사하는 사람으로 하여금 직업으로서 소정의 노동에 종사시켜 관청이 공물을 직접 마련하는 수도 있었다.

궁중과 중앙 각 관청이 자체의 수요에 충당하기 위하여 각 지방의 산물과 경지 면적의 다과 등을 기준으로 하여 지방의 주ㆍ현 단위로 공물을 부과하면, 주ㆍ현에서는 이를 호구와 전결을 참작하여 그 지방의 민호에 배정한다. 그리고 각 민호로부터 수납된 공물은 또 주ㆍ현 별로 민호에서 중앙에 직접 상납하게 하였으므로 지방에서 공리(貢吏)를 경성에 파견하여 공납의 임무를 맡게 하였다.

중앙에서는 각 관청이 각각 소정의 물품을 수납하였고 통일된 공물수납기관은 따로 없었다. 수납기한은 다음해 2월까지이며, 호조는 매년 말에 각 관사(官司)의 수납수량을 조사하여 6개 관사 이상에서 미납이 있는 수령은 왕에게 상주하여 파면하게 하였다.

이 밖에 각 도의 감영ㆍ병영ㆍ수영에서도 각기 그 필요한 토산물을 관할하는 각 주ㆍ현으로부터 징수하였으며 각 주ㆍ현은 주ㆍ현대로 각기 필요한 물품을 현물로 각 민호로부터 징수하였다. 그 결과 민호의 공물 부담은 전조의 3, 4배에 달하는 과중한 것이 되고 그 일부는 조선 후기까지도 존속되었다.

공물은 그 품질 및 수량 등을 정사한 다음 합격품에 한하여 이를 수납하게 되었으므로 공리의 농간이 많아 농민들은 큰 피해를 입었다. 그리하여 고려시대와 마찬가지로 사주인(私主人) 및 경주인(京主人) 등이 발생하여 방납이라고 하는 납공청부제가 성행하게 되었다. 그러므로 농민들은 이중ㆍ삼중의 수탈을 당하게 되었던 것이다.

한편, 공물은 토산물을 부과하는 것이 원칙이었으나 실제로는 그 지방에서 얻을 수 없는 공물을 배정하는 경우가 많았다. 이러한 경우에는 그 산지를 찾아가 구입하여 상납하는 수밖에 없었다. 그러므로 이에 따르는 민폐는 이만저만이 아니었다. 이러한 불합리성은 세종 이래 세조ㆍ성종 때에 와서는 많이 시정되었다고 한다.

그러나 각 지방의 토산물을 엄선한다는 것은 쉬운 일이 아니었다. 더욱이, 연산군 때에는 궁중의 낭비가 매우 심하여 1501년(연산군 7)에는 공안상정청을 신설함과 동시에 공물을 규정된 수량 이상으로 증가시켰다.

또 공물과는 달리 진상(進上)이라는 것이 있었는데, 이는 지방장관들의 국왕에 대한 부담이었다. 진상은 과실ㆍ어물 등 국왕에 올리는 여러 가지 음식이나 나라의 제사 등에 사용되는 것인데, 이것 또한 결국은 농민이 져야 할 부담으로 돌아갔다. 여기에다 방납의 폐해가 나날이 극심해졌으므로 공납은 고려시대보다도 더 괴로운 농민의 부담이 될 수밖에 없었던 것이다.

[요역 및 군역]

농민의 신역(身役)에는 요역과 군역의 두 가지가 있었다. 조선시대의 요역은 고려시대와 마찬가지로 경작노동보다 국가적 규모의 토목사업에 중점적으로 동원되었다. 요역기간이 부정기적이었으며 일반적으로는 장기적이었다는 특징 외에 많은 농민들이 채광노동에 동원되었다는 또 다른 특징을 지니고 있었다.

조선의 역대 국왕 재위중 궁궐ㆍ성곽ㆍ관청ㆍ제방 등의 수축, 영선과 관물(官物)의 운반 등은 모두 농민의 요역에 의하여 이루어졌다. 예컨대, 조선 초기만 보더라도 1395년(태조 4) 경기ㆍ충청 두 도의 농민 1만5000명을 동원하여 궁궐을 수축하였고, 다음해에는 경상도ㆍ전라도ㆍ강원도 및 서북면 안주 이남, 동북면 함주 이남의 농민 11만8000여 명이 징발되어 도성을 수축하였다.

또, 1402년(태종 2)부터 1405년까지는 경기ㆍ충청ㆍ강원 도민 수만 명을 동원하여 태상전(太上殿)을 영조하였으며, 1408년에는 충청ㆍ황해ㆍ강원 등 여러 도민 6,000여 명을 동원하여 산릉(山陵)을 축조하였으며, 1413년에는 평안ㆍ함경 두 도를 제외한 전국의 농민 10만여 명을 징발하여 산성의 축조에 사역하였다.

이와 같이, 조선 초기에는 각종 대규모의 토목사업이 연속 계획되어 막대한 인원이 동원되었으며 식량을 스스로 부담하였고 소ㆍ말까지도 함께 징발되었다.

권농을 목적으로 국왕이 친히 경작하는 적전(籍田)은 조선 초기에는 전농시(典農寺) 소속의 관노비에 의하여 경작되어 오다가 이들이 모두 도망하였으므로 1462년(세조 8)에는 부근 농가에 10결당 1정을 각각 내게 하여 윤번으로 경작하게 하였다. 이는 농민의 부역노동에 의존하는 전형적인 노동지대의 형태로 바뀐 것을 말해 준다.

둔전에는 관청의 비용을 충당하기 위하여 지급한 토지인 관둔전(官屯田)과 국방비를 충당하기 위하여 설정한 토지인 국둔전(國屯田)이 있었다. 전자는 원칙적으로 관노비에 의하여, 그리고 후자는 군졸로 하여금 경작하게 하는 것이나, 실제로는 부근 농민의 부역노동에 의하여 경작되는 경우가 많았다.

즉, 1407년에는 호급둔전법(戶給屯田法)이 제정, 실시되어 농가 10호당 50정씩을 내게 하여 관의 엄중한 독려하에 강제로 둔전을 경작하게 하였다. 그러나 농민은 자기 토지의 경작시기를 잃어 폐농하는 수가 많았고, 관으로서도 감독이 수월하지 않아 1469년(예종 1)에는 이를 농민에게 분급하고 수확의 절반을 관에서 거두어들이기로 하였던 것이다.

한편, 조선 전기에는 요역의 특수형태로서 채광노동이 있었다. 당시에는 각종의 채광사업이 국영이었으므로 채광노동은 필연적으로 농민들의 요역에 의존할 수밖에 없었다. 그러나 이것이 후기에는 점차 임노동의 형태로 바뀌어져 갔다. 조선 초기에는 고려시대의 예를 따라 16∼60세의 장정은 모두 병적을 갖고 현역에 복무할 과무를 지고 있었다.

이 경우 현역에 복무하지 않는 장정은 처음에는 현역자 1인에 대하여 비현역자 2인으로 1보(保)를 이루어 현역자의 토지를 경작하여 줌으로써 그 가족의 생계를 도왔다. 그러나 1515년(중종 10)에는 대신 보포(保布)라 하여 비현역자 1인에 포 2필씩을 징수하여 현역에 복무하는 장정들의 비용에 충당하게 하다가 뒤에는 그 자체가 중요한 국가 재정수입의 하나로 되었다. 일종의 병역세로 바뀐 것이다.

그 뒤 현역자 중에서 귀휴(歸休)를 원하는 자에게는 1인당 포 2필씩을 납부하게 한 후 귀휴를 허가했고, 국가에서는 대신 그 수입으로써 대역자를 고용하였다. 또 현역병을 감원하여 귀환병사로부터 보포를 징수하기도 하였다. 이와 같이 현역 의무에 수반하는 납포를 군포(軍布)라 한다. 이상과 같은 심한 요역 및 군역은 농업생산력을 크게 저해하였고 농민을 영락시키는 중요한 요인으로 작용하였던 것이다.

[잡세]

조선 전기의 세제는 이상의 전조ㆍ공세ㆍ요역 및 군역이 기본으로 되어 있었으나 이 밖에 당초부터 공장(工匠)과 상인들에게도 세를 부과하였다. ≪경국대전≫에 의하면 국가는 모든 수공업자에게 공역(公役) 일수를 계산하여 공제하고 사역(私役) 부분에 대해서는 공장세를 부과하였다.

이를 위하여 공장의 등급을 상ㆍ중ㆍ하로 구분하고 그들과 일정한 점포를 지니는 상인인 좌고(坐賈)와 육의전(六矣廛)을 비롯한 시전상인이 영업하는 관유 건물의 칸수를 조사하여 중앙과 지방 각 도ㆍ군에 대장을 비치하고 세를 징수하였다. 그 내용을 보면 〔표 7〕에 나타난 바와 같다. 그리고 철장(鐵匠)에 대한 과세 내용은 〔표 8〕에 나타난 바와 같다. 단, 경기도ㆍ충청도ㆍ강원도ㆍ황해도의 수철장에 대한 과세는 타도와 달라 〔표 9〕와 같았다.

또, 조선 초기부터 국가는 행상인에게 허가장인 노인(路引)을 발급하고 수세하였는데 육상(陸商)ㆍ수상(水商)으로 구분하여 〔표 10〕과 같이 세율을 규정하였다. 행상세는 18세기 초에 폐지되었다고 한다.

또, 죄를 범하여 노비가 된 자를 공천(公賤)이라 하고 이에는 내노비(內奴婢)ㆍ사노비(私奴婢), 각 사노비(司奴婢)의 구별이 있었으며 조선 초기 이래 각 사노비(司奴婢)는 소속 각 사의 신역에 응하여 오다가 뒤에 그 신역을 면하기 위하여 포를 납공하게 되었다. 이를 노비공(奴婢貢)이라 하며 16∼60세의 노에는 포 2필, 비에는 포 1필 반을 과징하였다. 그리고 조선 초기부터 전국의 무당을 등록시켜 포 1필씩을 수납하는 무세(巫稅)까지 있었다.

<황하현>

출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001
   
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