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작성자 이창호
작성일 2003-04-20 (일) 16:49
분 류 사전2
ㆍ조회: 2861      
[조선] 조선후기의 조세 (민족)
조세(조선후기)

세부항목

조세
조세(고대)
조세(고려)
조세(조선전기)
조세(조선후기)
조세(개화기이후)
조세(광복이후)
조세(현황 및 평가)
조세(참고문헌)

[전세]

조선 후기의 전세제도상의 큰 변화는 풍흉에 따라 세율을 정하는 조선 전기의 연분법에 대하여 지역별로 토지의 비척만을 보고 일정한 세율을 적용하는 영정법(永定法)의 제정, 실시라 할 수 있다.

영정법은 재정운영의 편의상 미리 세율을 고정시키자는 주장이 있어 삼남지방의 양전을 계기로 세율을 인하하여 전세부담을 경감하고 그 부족액은 양전 결과 새로 생긴 토지에 과세하여 보충할 계획으로 1634년(인조 12)에 종래의 연분법을 개정한 것이다.

영정법은 지역에 따라 세율을 달리하되 과거의 전분 6등과는 달리 전분을 9등으로 분류하였다. 즉, 상지상전ㆍ상지중전ㆍ상지하전ㆍ중지상전ㆍ중지중전ㆍ중지하전ㆍ하지상전ㆍ하지중전ㆍ하지하전이 그것이다.

이에 따라 토지가 비옥한 삼남지방의 경상도는 최고가 상지하전으로 세율은 1결당 16말, 전라도ㆍ충청도는 최고가 중지중전으로 1결당 12말, 그 밖의 5도는 모두 하지하전으로 1결당 4말씩으로 정하여 수세하게 하였다.

바꾸어 말하면 경기ㆍ충청ㆍ전라ㆍ경상ㆍ황해ㆍ강원 등 각 도의 밭에는 콩, 논에는 쌀로 1결당 4말씩 수세하는 것을 원칙으로 삼았으며 삼남지방의 하지중전 이상의 논ㆍ밭에는 2말씩 체가(遞加)하였던 것이다. 그러나 평안ㆍ함경 양도와 제주도는 이보다 저율로 수세하였다.

평안도는 전세 외에 또 수미(收米)가 있어서 서울에서 북경으로 가는 직로(直路) 12개 고을에서는 1결당 5말을, 그 밖의 30개 고을에서는 6말을 밭의 경우 조, 논의 경우 쌀로 각각 징수하였다. 그리고 수납된 세곡은 함경도에 있어서와 같이 모두 관향곡으로 하였음은 조선 전기의 전조에서 기술한 바와 같다.

화전에 대하여는 각 도마다 세율의 규정이 경우에 따라 다양하였으며 평안도ㆍ함경도에는 예로부터 화전이 많았으나 수기수세(隨起收稅)하고 일정한 세율은 없었다. 노전(蘆田)의 경우 예로부터 각 궁방이나 궁가에 지급된 면세지가 많았고 국가에서 징수하는 노전은 황해도에만 있어 1결당 무명 1필씩을 징수했다. 따라서 정부수입으로는 보잘것이 없었다.

한편 영정법과 같은 고정된 세율을 적용하는 경우에는 흉년을 당하거나 또는 토지가 척박하여 수확이 감소한 때에도 같은 양의 전세를 납부하여야 한다. 그러므로 이와 같은 불합리한 의무와 가혹한 부담을 면하기 위하여 토지를 이탈하는 농민이 증가하게 되었다.

이것은 해마다 묵는 땅이 확대되고 따라서 수세지는 감소하였으며, 한편 궁방전과 영아문전(營衙門田)은 팽창하고 따라서 면세지는 확대되어 결과적으로 세입이 감소되어 갔음을 의미한다. 이러한 이유에서 황무지를 개간한 경우에는 3년간 면세하여 줌으로써 개간을 장려하는 규정이 생겼다.

전세는 미곡과 잡곡으로 징수하는 것이 원칙이었으나 무명ㆍ베ㆍ돈의 대납을 인정하였다. 즉 각 지방의 주산물의 정황과 수송이 편리한가의 여부 등을 고려하여 충청ㆍ전라ㆍ경상ㆍ황해ㆍ강원의 5도 산간지역의 군에는 전세를 무명ㆍ베ㆍ돈으로 대납하게 하였다.

전조는 각 군수가 징수, 상납하되 종래에는 정부가 경차관(敬差官)을 각 도에 파견하여 실지를 답사하게 하고 감면세를 결정하였다. 그러나 1760년(영조 36)에는 경차관을 지방에 파견하지 아니하고 호조에서 각 도의 농사형편을 참고하여 이와 상당한 전 해의 수세총액과 비교하여 그 해의 각 도 감면세를 정하는 비총법(比摠法)을 채택하였다. 전세의 납기는 조선 전기의 규정을 그대로 답습하였다.

[대동법]

공납제도는 이미 임진왜란 이전에 방납제로 바뀌었고, 따라서 공납의 폐해는 방납의 폐해로 전화하였다. 방납의 폐해는 난중ㆍ난후에 더욱 심하여졌고 이에 대한 논의가 격화되자 마침내는 종래의 공물제도를 폐지하고 대신 대동법을 성안하여 1608년(광해군 즉위년) 경기도에 처음 실시하게 되었다.

대동법은 1년간의 공물의 대가를 통산하여 전결 수에 할당한 액을 미곡으로 환산하여 전국의 전결에 부과하고 그 수입으로써 중앙 및 지방의 국가기관이 필요로 하는 물자를 상인으로부터 구입하여 사용하도록 한 제도였다. 그 뒤 이 제도는 각 지방에 점차 확대, 적용되었는데 경기ㆍ강원ㆍ충청ㆍ전라ㆍ경상ㆍ황해의 6도에 완전히 실시되기까지는 100년이라는 긴 세월을 요하였다.

수납사무를 담당하는 기관(대동청)으로 경기ㆍ강원ㆍ호서ㆍ호남ㆍ영남ㆍ해서의 6청을 두었다. 대동미의 과세율은 대체로 경기ㆍ충청ㆍ전라ㆍ경상의 4도와 강원도의 일부 지방에서는 논ㆍ밭을 통틀어 1결당 쌀 12말로 통일되었다. 황해도의 밭에는 조, 논에는 쌀로 1결당 별수미 3말을 합하여 15말을 과징하였다. 한편, 산간지역에서는 쌀 대신 무명ㆍ베ㆍ돈으로 대납할 수 있게 하였다. 그리고 각종 면세지에는 과세하지 않았다.

대동미의 일부는 상납미(上納米)라 하여 중앙의 선혜청에 옮기고, 일부는 유치미(留置米)라 하여 지방관청에 두고 그 경비에 충당하게 하였다. 상납미는 봄에 수납하는 것을 원칙으로 하고 납세기한은 중앙과의 거리에 따라 상이하였으며 유치미는 가을에 수납하는 것을 원칙으로 하였다.

대동미는 1결당 12말의 높은 세율이 적용되었으므로 재정수입에서 차지하는 비중은 가장 컸다. 그러나 이 제도의 시행으로 없어져야 할 공물은 필요에 따라 여전히 수납되었고, 따라서 농민에게 혜택을 주지는 못하였다.

그러나 세원을 토지수익으로 단일화하였고 정률세제를 확립하였으며 금납화의 기초를 마련하여 주었다는 점에서 우리 나라 세제사상 획기적 발전 계기를 이룬 혁신적 세법이라 할 수 있다.

[균역법]

임진왜란 이후 군포제도가 군역의 지배적 형태가 되었고, 이 군포의 부담은 토지와는 관계없이 정(丁) 수를 기준으로 한 호(戶)의 등급에 따라 배분되었다. 하지만 양역의무자 중에는 봉건지배층과 결탁하여 납포를 면제받는 자가 많았다. 그러므로 양역은 결국 힘없고 빈곤한 양인 농민들만이 부담하는 것으로 되었다.

균역법 제정 당시 10여만 호의 양인 민호가 50만의 양역을 담당하였으니, 호당 4, 5명의 양역을 부담한 것이다. 이와 같은 가혹한 농민들의 군포 부담 상황하에서 양역 개정에 관한 논의는 숙종ㆍ경종 때에 수차 있었으나 해당 계층간의 이해관계가 복잡하게 얽혀 공전을 거듭하다가 영조 때에 이르러 그의 적극적 노력으로 큰 진전을 보였다.

양역 개정의 문제는 군포감액분을 보전할 재원을 어디에서 구할 것인가에 달려 있었다. 영조는 1750년(영조 26)에 군포 2필을 1필로 감하도록 특명함으로써 균역청이 설치되고 이로 하여금 재원보충책을 강구하게 하였다.

그 결과 ①결작(結作)이라 하여 평안ㆍ함경 두 도를 제외한 6도의 전결에 1결당 돈 5전 또는 쌀 2말씩을 수납하여 재원의 근간으로 삼았고, ② 종래 여러 궁가와 각 아문에 소속되었던 어전(漁箭)ㆍ염분(鹽盆) 및 어선에서 징수한 세, ③ 은여결(隱餘結)을 적발하여 받게 되는 전세, ④ 부유한 양민의 병역기피자 중 무술시험에서 탈락한 자로부터 베 1필씩을 징수하고, ⑤ 왕실비를 삭감하여 군포감수 보전재원으로 삼았다. 이것이 1751년에 완성된 균역법의 내용이다.

균역법 자체는 빈곤한 양인부담의 일부를 덜어 부유한 봉건지배층의 토지에 부담시켰다는 점에서 이전에 비하여 보편적 과세와 균등한 부담, 그리고 공정의 원칙에 합당한 제도였다. 하지만 이들 대지주에 부과된 조세가 결국은 소작인에게 전가되었고, 균역법 실시 이후에도 여전히 군적 수포자(收布者) 수가 불법적으로 증가되어 농민의 형편은 오히려 악화되었다.

그러나 대동법과 함께 균역법은 재래의 세제의 기본인 조ㆍ용ㆍ조를 변혁하여 전세 중심의 세제로 전환시키는 계기가 되었다는 점에서 우리 나라 재정사상 큰 의의를 지닌다.

[각종 특별세와 전세 부가세]

임진왜란 때 군사력의 부족을 느낀 조선정부는 훈련도감을 설치하고 장정을 모집하여 포수(砲手:총병)ㆍ사수(射手:궁병)ㆍ살수(殺手:창검병)의 삼수를 분과 훈련하였다.

이 삼수병의 경비에 충당하기 위하여 1602년(선조 35)에 전시특별세로서 삼수미(三手米)를 과징하였다. 처음에는 전라ㆍ충청ㆍ강원ㆍ황해ㆍ경기의 5도에 논ㆍ밭 1결당 쌀 1말씩을 징수하였으나, 그 뒤 다시 몇 차례의 세율개정을 거쳐 1630년대에 〔표 11〕과 같이 규정되었다.

산간지역에서는 전세와 같이 무명ㆍ베ㆍ돈으로 대납이 인정되었으며 쌀 1섬에 무명 3필로 하고 돈으로 대납하는 때에는 전세와 같았다. 그리고 부과 및 징수 절차도 전세와 같았다. 삼수미는 ‘삼수량(三手粮)’이라고도 하며 본래는 임시세의 성격을 띤 것이었으나 이것이 장기화하여 경상세로 되어 1894년(고종 31)의 갑오개혁 때까지 지속되었다.

또, 명나라가 후금(後金)과의 싸움에서 계속 패하게 되자 1622년(광해군 14)에 명나라 장수 모문룡(毛文龍)이 군사를 이끌고 조선으로 들어와 서북바다에 있는 가도(假島:철산군)에 진을 치고 후금의 배후를 위협하였다. 이때 모문룡이 조선정부에 위협을 가하여 군량을 요구하였다.

이를 위하여 임시세로 처음에는 ‘서량(西粮)’의 이름으로 충청ㆍ전라ㆍ경상 삼남의 전결에 1결당 1말5되씩 쌀을 거두어 보냈다. 그 뒤 수송상의 어려운 문제로 평안ㆍ황해 양도에서 공세에 대신하여 1결당 쌀 3말씩 과세하기로 하였다. 이것을 ‘당량(唐粮)’, ‘모량(毛粮)’, 후에는 ‘별수미(別收米)’라고도 칭하게 되었다.

서량미를 언제부터 과징하였는지 정확한 연대는 알 길이 없으나 1627년(인조 5)에 나라 소용(所用)의 3분의 1을 점하여 궁핍된 조선재정에 중압을 가하였고 피폐한 농민의 부담을 가중시키는 결과로 되었다.

그리고 1866년(고종 3)의 병인양요 이후 외국선박의 침입이 빈번하였으므로 이에 대비하기 위하여 강화도에 포군을 신설하였으나 경비부족으로 많은 어려움이 뒤따랐다. 그리하여 1871년 김병학(金炳學)의 상소로 군량을 충당하기 위하여 전결에 전조ㆍ삼수미ㆍ결작 외에 다시 경기 및 삼남에 한하여 논ㆍ밭을 통해서 1결당 1말씩 과징하고 이를 ‘포량(砲粮)’이라 하였다. 징세 절차는 삼수미와 같았다.

전세ㆍ대동미ㆍ결작ㆍ삼수미ㆍ포량 외에 세목으로 다음과 같은 부가세가 있었다.

① 작지(作紙):세곡 수납 때에 이를 기록할 종이의 대가로서 조선 전기의 해용지에 해당한다. 실제로는 호조 및 서울 각 창(倉)에 있는 역원의 품삯에 충당되었다. 각 군으로부터 세곡을 수납할 때 군 단위로 쌀 60섬, 콩 100섬 이상인 때에는 2∼5섬씩을 징수하고 군미(郡米)가 그 미만인 때에는 그 섬 수에 따라 감액하였다.

② 역가(役價):1721년(경종 1)에 호조 및 각 창에 있는 공인(貢人)의 품삯을 지급하기 위하여 창설한 것으로 각 도의 세곡 매 1섬당 쌀 6되씩을 수납하였다.

③ 잡비:새ㆍ쥐의 해나 수송중의 손실 등 외부로부터의 침해에 의하여 생기는 세곡의 감축분을 보충하기 위한 가승(加升)과 곡물의 부패나 건조 등 자체 내에서 생기는 감축분을 보충하기 위한 곡상(擊上)은 조선 전기의 모미에 해당하며, 이를 양분한 것으로 각각 1섬에 3되씩 수납하였다.

또, 세곡의 검사를 위하여 파견된 세무 각 사(司)의 담당관리에게 위로비조로 세곡 1섬에 쌀 2되씩 부가징수하는 인정미(人情米)가 있었다. 끝으로, 세곡을 배에서 푼다든가 창고에 넣을 때 고용되는 인부의 노임에 충당하기 위한 이가(二價)가 있었다. 이가는 쌀 1섬당 인부 2인을 요하는 것으로 보고 세곡 1섬당 7홉5작씩 수납하였다.

④ 선가(船價):세곡운송시의 운임으로서 서울과의 거리의 원근에 따라 각 군마다 상이하게 첨가 징수하였다. 돈으로 대납하는 군에도 모두 수납하였으나 삼남의 조선을 두고 있는 군에서는 수납하지 않았다.

이 밖에 세곡을 배에 실을 때의 잡비로서 부석가(負石價)ㆍ공석가(空石價)ㆍ차사원지공(差使員支供) 등이 있어 전결에 원세 외에 수납하였다. 또, 각 군에서는 지방세와 같이 전결에 대하여 과징하는 명목이 허다하였는데, 그 중 대표적인 것으로는 치(雉)ㆍ계(鷄)ㆍ시초(柴草) 등이 있었다.

이상의 명목으로 1결에 과징한 수세 총액은 도마다 다르지만 삼남지방을 표준으로 하여 보면 〔표 12〕와 같다. 균역법의 제정과 실시로 양역자 1인당의 부담은 가벼워졌으나 세도정치와 이에 따른 정치기강의 문란과 관련하여 양역 의무자는 여러 가지 부정한 방법으로 그 부담을 면하는 자가 격증하였고, 반면 군포 부담자 수는 날로 감소하여 갔다.

또, 지방관들은 사망자에게도 여전히 수포하는 백골징포(白骨徵布)와 어린아이에게까지도 병역의무를 지워 수포하는 황구첨정(黃口簽丁) 등 수단방법을 가리지 않았다. 이러한 습관화된 악폐는 한편으로 양민의 부담을 더욱 가중시켰고 다른 편으로는 국가재정을 더욱 곤궁하게 하였다.

이러한 상황하에서 많은 실학자들 사이에서는 군포의 부담을 양반에게도 지워 양역부담을 공평히 하자는 주장이 활발해졌다. 이 무렵 섭정하며 정책결정권을 쥐게 된 흥선대원군이 그의 강력한 명령으로 이러한 주장을 실현하였다. 즉, 이미 이전부터 대원군의 분부로 양반은 노비의 이름으로, 서민은 군역의 대신으로 포를 바치게 하였는데 1871년 3월에 이를 법제화하였다. 이것이 호포제(戶布制)이다.

양반들을 노비의 이름으로 포를 바치게 한 까닭은 양민과 같이 수포대상이 됨으로써 양반의 명분이 땅에 떨어진다는 당시 양반들의 반발구실을 막기 위한 방법이었다. 그 뒤 호포제는 포를 전으로 대치하여 호당 2냥씩으로 하였다.

그러나 그 과징의 실상은 “종전 각 군포의 명칭으로 수납하던 구액수를 표준으로 하여 각 군에 배부하고 각 군에서는 이를 각 동 관(官) 호수에 비례하여 각 동에 배부하면 각 동에서는 그 배부를 실호수에 의하여 평균 부담하므로 종래 양민의 고역은 다소 경감되었으나 여전히 공평을 기하지 못하였다.”고 ≪한국세제고 韓國稅制考≫에 나타나 있다.

이상과 같이 조선 후기의 세제개혁은 이해관계의 대립 등 어려운 여건 속에서도 보편적 과세, 균등한 부담의 방향으로 점차 개선되어 왔지만, 정치기강의 문란이 빚은 폐해로 말미암아 그 입법취지를 살리지 못하고 국고의 허갈과 농민부담의 가중만을 가져오게 되었다.

그러나 간과할 수 없는 사실은 입법방향이 종래의 세제의 기본인 조ㆍ용ㆍ조를 변혁하여 전세집중의 세제로 조세체계를 전환하여 왔다는 점이다. 이것은 우리 나라 세제사상 큰 의미를 가지는 것이다.

<황하현>

출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001
   
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