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작성자 이창호
작성일 2003-04-28 (월) 17:20
분 류 사전2
ㆍ조회: 2883      
[현대] 대한민국의 지방행정제도 (민족)
지방행정제도(대한민국의 지방행정제도)

세부항목

지방행정제도
지방행정제도(고대의 지방행정제도)
지방행정제도(고려의 지방행정제도)
지방행정제도(조선의 지방행정제도)
지방행정제도(근대이후의 지방행정제도)
지방행정제도(일제강점기의 지방행정제도)
지방행정제도(미군정기의 지방행정제도)
지방행정제도(대한민국의 지방행정제도)
지방행정제도(참고문헌)

[대한민국]

1948년 7월 첫 〈헌법〉을 공포하고, 8월 15일 자유민주주의를 기본질서로 한 대한민국정부가 수립되어 이를 대내외에 선포하였다. 같은 해 11월에는 〈지방행정기관 직제〉를 제정, 공포하였다.

이 때 도의 행정조직은 도지사 밑에 6국, 즉 내무국ㆍ학무국ㆍ사회국ㆍ농림국ㆍ상공국 및 경찰국을 두었다. 다만 농림국과 상공국은 경기도ㆍ경상남도ㆍ경상북도ㆍ전라남도 등 4개의 큰 도에만 설치했고 나머지 도, 즉 강원도ㆍ충청북도ㆍ충청남도ㆍ전라북도에는 2국을 합친 산업국을 두었다. 제주도에는 2국, 즉 총무국과 경찰국만을 두었다.

1949년 12월 도의 행정조직의 변경은 법률사항으로 하지 않고 변경의 경직성을 덜기 위해 대통령령으로 할 수 있도록 하였다. 1950년 4월 〈도의 행정기구에 관한 건〉을 제정해 도의 기구를 크게 축소해 도지사 밑에 내무국ㆍ문교사회국ㆍ산업국ㆍ경찰국의 4국으로 감축관리를 실시하였다.
6ㆍ25동란이 발발하자, 도 내무국에 병무과를 신설하고, 산업국 농지과를 농지개량과와 지정과로 분과한 것은 시대적인 사정과 관련이 있는 것이었다.

1956년 5월 전체 시ㆍ도에서 수산과를 폐지하고, 농사교도과를 신설하였다. 1961년 10월 문교사회국을 교육국과 보건사회국으로 조직을 확대 강화했고, 1957년 5월에는 전체 도에 농사원(農事院)을 발족시켰으며, 그 편제는 서무ㆍ교도ㆍ기술보급 및 시험과로 하였다. 1961년 10월의 직제에 제주도는 도지사ㆍ총무국ㆍ산업개발국ㆍ농사원(교도ㆍ시험)만을 두었다.

한편, 지방행정조직의 존재방식은 1948년 11월 18일부터 1949년 5월 17일까지 6개월의 한시법(限時法)이었던 〈지방행정에 관한 임시조치법〉에 의해 결정되었다. 1958년 12월 26일 〈지방자치법〉이 개정되었으며, 제116조에서 “도의 행정사무를 분장하기 위해 내무국ㆍ문교사회국ㆍ산업국과 경찰국을 둔다. 단, 필요한 때에는 대통령령으로 국을 감소하고, 국의 명칭과 분장사무를 변경할 수 있다.” 라고 규정하고 있더. 이 조항은 지방행정조직의 구조적 분화의 전형(典型)으로 전후의 한 이정표가 되었다.

1962년 8월 각 도에 기획조정관제도를 신설하였다. 1966년 6월 각 읍면에 부(副)읍ㆍ면장제를 신설, 실시했으며 동시에 총무계장제가 폐지되었다. 1979년 4월 7일 군청소재지인 48개 면과 인구 3만 이상의 5개 면, 합계 53개 면이 읍으로 승격되었다.

한편, 1963년 11월 〈지방공무원교육원 직제〉를 제정하고 서무과ㆍ교무과ㆍ학생과ㆍ교수부를 창설하였다. 1963년 12월 각 도에 부지사제를 신설했으며, 1965년 3월 부산 상공국(3과)과 경상북도 상공국(2과)을 신설하고, 강원도ㆍ충청북도ㆍ전라북도ㆍ경상남도에 잠업과를 신설했고, 1966년 2월 전라남도에 산업국 잠업과를 신설하였다.

1966년 12월 경기도와 충청남도에 산업국 잠업과가 신설된 것은 뜻있는 지방행정조직의 합리화라고 할 수 있다. 그리하여 생산하는 행정으로서 일선행정조직을 강화하고, 획일성을 지양했으며, 지역적 여건에 잘 적응할 수 있도록 조직체계를 발전시켰다. 지역경제의 활성화를 보강한 조직상의 의미를 다음과 같이 정리해 볼 수 있다.

① 1966년에 농산기구를 강화해 농무과를 농정과와 농산과로 분화시키고, 각 도의 관리과를 지역계획과로 개칭하였다.

② 1966년 5월 강원도ㆍ충청북도ㆍ제주도를 제외한 각 도의 농지개량과를 분화시켜 농지개량과와 개간간척과를 설치하였다.

③ 1967년 5월 전라남도와 경상남도 두 도에 산업국 수산과를 수산국으로 확대 신설(3과, 漁政과ㆍ생산과ㆍ시설과)하였다.

④ 1966년에서 1968년 12월까지 도시행정기구를 크게 보강한 것은 큰 의미가 있었다. 인구 10만 이상인 10개 시에 부시장제를 설치했고, 인구 15만 이상인 10개 시에 기획실을 설치했으며, 인구 10만 이상의 5개 시에 수도과를, 인구 15만 이상의 3개 시에 회계과를, 인구 20만 이상의 4개 시에는 도시계획과를, 대구시에는 구획정리과를, 전국 각 시에는 시민과를 각각 설치하였다.

한편, 1968년 3월 경기도에 한해 도시과를 신설한 바 있다. 또한, 1968년 12월 〈부산시를 직할시에로의 직제 및 실ㆍ과직제 개정준칙〉을 시달하고, 부산시도시계획국(계획과ㆍ구획정리과ㆍ건축과)을 신설했으며, 건설국이 관리과ㆍ토목과 및 주택과로 발전하였다. 1974년에는 도시화된 인구 3만 이상인 25개 읍의 행정기구를 보강해 ‘2과제’를 실시하였다.

1974년 8월 광주시 본청에 도시계획국이 신설되었고, 1974년 11월 순천시에 도시과가 설치되었다. 1975년 2월 대전시의 도시계획국장을 지방서기관 또는 지방토목기정(地方土木技正)으로 승격, 조정하였다. 1974년에는 대민행정의 쇄신을 위해 민원당직제와 이동민원처리제를 실시하고 조직의 강화를 실시한 것은 특기할만하다.

1981년 10월에 지방자치단체 집행기관의 권한행사를 보조하는 관리인 부지사 2인 중 1인을 감축했고, 부군수제는 폐지하였다. 이러한 결과 1983년에는 도 본청에 2원(공무원교육원ㆍ농촌진흥원), 1실(기획관리실), 8국(내무국ㆍ보건사회국ㆍ농림국ㆍ식산국ㆍ상공운수국ㆍ건설국ㆍ민방위국ㆍ경찰국), 4담당관과 25사업소가 직제로 확립되었다.

1983년 2월 지방행정구역의 조정을 실시하였다. 과대 읍의 시 승격 기반이 조성되었으나, 1983년 9월 시 승격의 요건을 인구 10만명 이상으로 하여, 종전의 5만명보다 강화했고, 재정자립도를 추가요건으로 하였다. 이보다 앞서 1982년에 읍ㆍ면ㆍ동의 행정력을 획기적으로 보강하였다. 즉, 군 업무의 읍ㆍ면 이양을 강력히 추진했으며, 시ㆍ도, 시ㆍ군 정원을 단계별로 읍ㆍ면ㆍ동에로 이관하였다.

한편, 1982년 정부는 지방청의 기구와 정원을 조정하였다. 즉, 지방청의 사업소 427개 중 70개를 정비하였으며, 지방행정 중 지역경제ㆍ도시ㆍ복지행정의 세 분야에서 새로운 행정수요를 보강하였다. 그리하여 기관별ㆍ직급별로 정원을 크게 조정하였다.

1963년에 지방행정조직의 근간을 형성한 이래 중앙정부주도형의 고도성장정책을 지역적으로 수행하는 과정에서 필요할 때마다 임기응변식으로 지방행정조직이 개편되었는데, 1981년 10월에 조직정비된 방향과 기준도 같은 맥락에서 이루어진 것이다.

이 때의 정비내용은 ① 유사ㆍ중복기능을 통폐합해 조직을 축소조정, ② 권한과 책임을 일치시킴으로써 친절봉사 행정체제를 구축, ③ 인력을 정예화해 지방행정을 정상화, ④ 행정수비(守備)영역을 축소하고 지방행정의 민주화와 능률화를 실현하는 것이었다.

지방자치단체의 행정조직은 중앙행정기관의 정비기준의 틀 속에서 지역적 특수성을 신중히 고려해 정비, 축소했으며, 감축관리를 단행하고 행정조직의 간소화ㆍ합리화를 추진하고, 정원삭감, 실ㆍ과정리, 위원회정리, 일선기관정리, 특수법인정리 등을 실시하였다.

우리 나라의 지방행정사회에는 자주적 또는 자생적으로 형성된 6만2천의 자치부락과 약 22만5천의 통ㆍ반이 있다. 통은 시 지구의 동내에 두며, 반은 농촌 동리 내에 각각 두며, 그 설치는 지방자치단체인 시ㆍ군의 조례로 설치된다.

반상회는 지방행정의 최말단 행정조직으로서 주민에게 지방행정을 침투시키고, 680만 가구의 세대주를 참여시킴으로써 주민의 의사를 여론으로 수렴하는 조직이다. 반상회는 반을 그 조직단위로 매월 1회, 시ㆍ도 조례가 정하는 바에 따라 개최된다.

지방행정조직의 운영실태를 1981년 4월을 기준으로 하여 살펴보도록 한다. 도와 서울특별시 및 세 직할시는 중앙정부의 직할 아래에 두고, 시ㆍ군은 도의 관할구역 내에서 운영하고 있다.

시 또는 읍은 대부분이 도시의 형태를 갖추고, 시는 인구 5만(10만으로 개정), 읍은 인구 2만 이상이 되어야 한다. 다만 군청소재지인 면은 인구가 2만 미만인 경우에도 읍으로 할 수 있다.

인구 50만 이상의 시에 구를 두고, 군에는 읍ㆍ면을 두고 있다. 구청장은 시장의 지휘ㆍ감독을 받고, 읍장ㆍ면장은 군수의 지휘ㆍ감독을 받아 소관된 국가사무와 시ㆍ군의 지방사무를 운영한다.

읍장과 면장은 군수가 임명하되 별정직으로 하였다. 임용자격은 ① 주민의 신망이 두터운 자, ② 공무원 경력 3년 이상인 자(임시직ㆍ고용직ㆍ기능직ㆍ비서 등은 제외), ③ 새마을 지도자로서 경력 3년 이상인 자, ④ 지방자치단체의 조례ㆍ규칙으로 정한 각종 위원회 위원으로서 경력 3년 이상인 자, ⑤ 농업협동조합ㆍ수산업협동조합ㆍ산림조합ㆍ농지개량조합의 조합원, 이사 또는 감사로서 경력이 2년 이상인 자이다.

현재 139개에 달하는 군 밑의 지방행정조직을 보면 읍이 173개, 면이 1,291개이다. 읍ㆍ면을 지역별로 조사해 본 결과 평야지역이 588개, 산간지역이 639개, 해양도시지역이 113개이며, 도시근교지역은 124개로 총 1,464개이다.

1983년 11월 현재 시의 동 행정조직은 동장, 사무장 밑에 총무계ㆍ시민계 2계를 두고 있다. 총무계는 서무와 회계ㆍ제증명ㆍ전출입ㆍ세무 및 민원에 관한 업무를 담당하고 있다.

현재의 읍과 인구 2만 이상의 면은 6계(係), 2만 이하의 면은 4계(총무ㆍ재정ㆍ戶兵ㆍ산업)로 인구만을 기준으로 조직하고 있다. 인구가 3만이 넘는 읍에는 과제(課制, 총무과ㆍ개발과)를 두어 시에 준하는 조직으로 대처하고 있다.

1983년 현재 시ㆍ군직제는 인구ㆍ면적ㆍ지역특수여건 등에 따라 행정수요를 감안해 유형별로 구분, 관리하고 있다. 인구 50만 이상인 시의 시장은 2급일반직 국가공무원으로 임명되었으며, 그 기구는 3실, 7∼9국, 24∼31과이다. 인구 10만 이상의 시의 시장은 4급이었다. 기구는 2실, 12∼13과이다.

군직제의 기본조직은 동일하나 지역특성에 따라 산업행정기구에 차이가 있다. 그 기본조직은 공보실ㆍ내무ㆍ새마을ㆍ재무ㆍ사회ㆍ산림ㆍ건설ㆍ민방위과이며, 산업행정기구의 차이는 ① 평야지대의 군에는 농산과ㆍ식산과를 설치하고 있다. ② 시 근교지대의 군에는 개발과를 설치하고 있다. ③ 도서 및 그 연안의 군에는 산업과ㆍ수산과를 설치하고 있다. ④ 소규모의 군, 특히 산간지부에는 산업과를 설치하고 있다.

또, 인구 3만 이상의 읍에는 과제를 실시하고 있으며, 읍장과 부읍장(지방 5급) 밑에 2과 8계가 있으며, 인구 5만 이상의 읍에는 4과 13계가 있다. 정원은 평균 40명이다. 면은 전국에 1,256개가 있으며, 면행정조직은 인구에 관계없이 동일하다. 면출장소는 총 214개소가 있고, 최대 18개 이에서 최소 2개 이가 있다. 이의 총계는 3만5553개이며, 평균 호(戶)의 수는 90호, 467명이다. 동은 서울특별시를 제외하고 1,180개의 동이 있다.

한편, 각 도의 일반직공무원(전체의 33%)은 그 정원의 약 4%의 인원에 의해, 시ㆍ군은 약 14%, 읍ㆍ면ㆍ동은 약 15%의 인원으로 운영되고 있다. 읍ㆍ면ㆍ동에는 대체로 7개 위원회(유형별)가 조직되어 있고, 평균 1개 읍에 9,577명의 위원이 있다. 이 위원회는 지역주민에 의한 주민참여의 한 방법이다.

우리 나라의 읍ㆍ면ㆍ동의 행정조직은 지역에 따른 특수성을 고려하지 못한 것이 사실이며, 농정(農政) 위주로 조직되어 있다. 보통 시의 세정(稅政)기구는 1과 5계이며, 읍은 1과 2계이다. 이ㆍ동의 운영실태는 반장→이ㆍ동장→이ㆍ동개발위원회→마을총회라는 체계를 가지고 있었다.

1998년 현재 1특별시, 6광역시, 9도, 72시, 93군, 90구(자치 65, 일반 25), 94읍, 1,235면 2,346동이 있다. 시도별 공무원수는 283,434명이고, 이 중 일반직공무원은 178,725명이며, 별정직은 10,935명이다.

한편 부산시를 정부직할로, 1962년 11월 21일에 했고, 대구시 및 인천시는 1981년 7월 1일에 직할시로 각각 승격했고, 광주시는 1986년 5월 8일에, 대전시는 1989년 1월 1일에 직할시로 승격되었으며 1995년 1월 1일부로 광역시로 바꾸었다. 울산시는 1997년 7월 15일 광역시로 승격하였다.

민선자치시대가 열린 지금 각 지방자치단체는 자율적이고 창의적인 지방행정제도가 발전하고 있다. 1995년 6월 27일 지방선거에 의해 완전 민선지방자치제도가 실시된 지 3년째를 맞았고, 1998년 6월 4일에 지방선거에 의해 4년 임기 자치단체장 직선이 있었다.

광역단체장과 서울 25개 구청장을 비롯해 기초단체장의 민선으로 지방자치제도의 전면실시를 정착시켰다. 이것은 자치의식의 함양과 지방행정제도의 보완ㆍ발전을 의미했고, 지방행정제도의 건전한 기반구축을 의미하였다.

그러나 중앙과 지방간, 지방자치단체 상호간의 분쟁과 수직ㆍ수평간의 심한 갈등, 저항 그리고 지역이기주의가 성행하였다. 현재 지방행정제도의 발전에 따른 성숙된 지방행정과 21세기에 적응할 선진지방행정제도의 구축을 추진하고 있다.

<박문옥>

출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001
   
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