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작성자 이창호
작성일 2003-11-28 (금) 13:08
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ㆍ조회: 2190      
[현대] 대한민국10-국토개발 (두산)
대한민국10

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대한민국10-국토개발

X l. 국토개발

1. 배경

한국은 1960년대를 전환점으로 하여 국토개발을 국가의 중요정책으로 추진하였다. 제도적으로는 1963년에 제정한 국토건설종합계획법이 모체가 되어 체계적인 국토개발이 이루어지게 되었다. 이 법을 제정하기 전에는 국토개발이 임기응변적으로 이루어져 왔다. 특히 일제의 강점과 6·25전쟁에 의한 사회간접자본 시설의 파괴에 따라 새로운 국토개발의 진로를 모색하게 되었다.

국토개발정책의 추진 배경은 첫째, 국토이용의 불균형을 시정하는 것이고, 둘째는 농업구조로 편향된 산업구조를 공업구조로 바꾸는 일이 중요한 과제로 대두되었기 때문이다. 즉 국토분단에 의하여 제기된 남북 간의 개발 격차를 조정하는 것과 농업위주로 단순화되어 있는 산업구조를 개선하여 공업화함으로써 국토이용의 효용성을 제고시키는 정책이 필요하였다.

2. 의의

국토개발의 의의는 국토이용의 생산성 제고, 국토이용의 편익 증진, 입지의 효율적 선택, 용도 간의 이용경합에 관한 조정과 기능의 부여 등을 합리화하는 데 있다. 왜냐하면 국토는 고정성·불증성(不增性)·불변성·수입불가성 등과 같은 특성을 가지고 있기 때문이다. 또한 토지가 가지는 고유한 개발 입지의 가치성과 국토의 공간적 가치는 매우 중요하다. 그러므로 국토개발정책은 국민생활과 생산활동에 관한 종합적인 영역의 이용에 관한 결정을 내리는 정책이다.

3. 제1차 개발계획

한국에서 최초로 시행한 국토종합개발계획이다. 계획기간은 1972~1981년까지 10년 간으로 1970년대의 국토개발 기초 기반을 구축하는 데 획기적인 기여를 하였다. 정부가 주도한 계획으로 1971년 10월 27일 대통령공고 제26호로 공고되었다. 이 계획을 작성하는 데에는 국제연합개발계획 (UNDP) 특별기금으로 프랑스의 오탐(OTAM)팀이 1970년부터 2년 간 작업을 수행하여 개발전략과 부문별 개발 방향을 결정케 하는 데 기여하였다.

(1) 내용

계획의 기본목표는 국토이용관리의 효율화, 개발기반의 확충, 국도포장, 자원과 자연의 보호·보전, 국민생활환경의 개선에 두었다. 이 계획의 추진방식은 거점개발방식이다. 이는 서울과 부산을 중심으로 집중되어 있는 인구와 공업기능을 고르게 분산하도록 전국에 대규모공업단지를 구축하고, 교통·통신·수자원 및 에너지공급망을 정비하며 부진지역 개발을 위해 지역기능을 강화하려는 것이었다.

그리고 각 지역의 자립성을 고려하여 전국토를 8개의 권역으로 구분하고, 각 권역에 맞는 기능을 부여하여 개발하도록 하였다. 거점개발은 이 계획이 지닌 특성으로 공업거점을 동남해안 지역에 형성하여 전국 공업생산액의 33%를 이 지역에 배치하도록 하였다. 포항·울산·온산·부산·거제·창원·마산·진주·광양·여천을 잇는 공업지대를 새로운 공업거점으로 형성하려는 계획이다.

(2) 성과

제1차 국토개발계획으로 공업용지 231㎢가 새로 조성되었으며, 2,324㎢의 경지정리가 이루는 성과를 거두었다. 교통시설로는 도로 8,750km, 고속도로 590km, 도로포장 1만 1,390km를 새로 건설하였으며, 항만 하역능력은 6864만 2천 톤으로 확대되었다. 주택 1,164만 1천 호가 건설되었으며, 상수도시설 438만 7천 톤/일이 증설되었고, 수자원 81억 2천만 톤을 추가 공급되었다.

(3) 문제점

국토개발 제1차개발 계획을 추진하는 과정에서 새로 나타난 문제점은 첫째, 공업화와 도시화 과정에서 파생한 문제로서 기간 중 도시인구가 1,043만 2천 명이나 급증되어 이에 따라 주택·상하수도 등 도시기반시설의 부족현상이 나타났다.

둘째, 거점개발에 따른 문제로 국토의 양극화 현상이 심화되었다. 특히 양극화 현상은 매우 심각하여 서울과 부산간을 연결하는 국토의 약 22 %의 면적에 1980년 기준으로 전국 인구의 59.5%, 공업생산액의 81.6%가 집중하게 되었다. 이는 1970년대 초보다도 훨씬 높아진 수준으로, 동남해안 공업벨트에 당초계획보다 8.2%나 높은 41.2%의 공업생산 비중을 나타냈다.

셋째, 공업화 과정에서 생긴 환경공해문제에 적극적으로 대처하지 못하여 환경문제가 크게 부각되었다. 이는 공업국가의 공통적인 문제점으로 1970년대를 전후하여 환경청의 설립에 대한 논의가 보편화되었다.

4. 제2차 개발계획

기간은 1982~1991년이며, 1981년 12월 31일 대통령공고 제80호로 공고되었다. 이 계획의 수립은 1978년 전문연구기관인 국토개발연구원을 설립하여 수행하였다. 개발이념은 국가의 안전보장과 국토통일기반조성, 국제경제권으로의 역할신장, 국토의 균형개발에 초점을 맞추었다. 그리고 1970년대에 이룩한 개발의 성과를 확산시킴으로써 국토개발의 균형발전을 유도하는 데 이상적인 목표를 두었다.

한편 이 계획은 성장거점도시 육성, 지역경제권 형성의 구상 등 새로운 지역자립권의 인구정착 기반을 조성하는 것을 계획의 기본틀로 제시하였다. 이 계획은 1987년에 수정하였는데 그 이유는 수도권 인구의 계속적인 증가에 따른 문제 해소를 위한 지역경제권 형성의 구상과 국제적 지위향상을 위한 새로운 모색 등에 있었다. 즉 1986년의 아시안게임, 1988년의 서울올림픽 개최를 위한 국토개발 기반의 구축에 대응하기 위한 것이었다.

(1) 새로운 이론등장

국토종합개발계획을 실행하기 위해 새로운 이론들이 제시되었다. 제2차 국토종합개발계획에서는 첫째로 성장거점도시육성이론을 제시하였다. 이 이론은 낙후지대에 성장거점이 될 수 있는 중심도시를 지정하여 지원하고 개발하기 위한 정책으로, 15개의 성장거점도시를 지정하여 중점 육성·지원하도록 함으로써 기존의 서울~부산 축에 집중된 기능을 분산시키려는 시도이다. 그러나 이는 제도를 수립하는 과정에서 관계부처의 이해상충으로 1987년에 작성한 제2차 국토종합개발계획 수정계획에서 제외되었다.

둘째는 지역생활권 조성이론이다. 이 이론은 지역생활권은 지역단위로 자립성을 확보하고 이를 통하여 지역적으로 안정화된 생활권을 마련함으로써 취업권이 자생적으로 형성되도록 하기 위한 것이다.

지역생활권의 구상은 기본적으로 지역적 불균형을 시정하고 인구의 지방정착 유도를 위한 국토정책으로 채택되었다. 그러나 이 정책 역시 광역권 개념과 상충하여 대권 중심지인 지역경제권 개념으로 변경되었다. 셋째는 지역경제권 형성이론이다.

이는 수도권에 대하여 각 권역을 대권 위주로 재편성하고 2개도 정도의 지역을 묶어서 하나의 지역경제권으로 조성하려는 것이다. 지역경제권의 기본틀은 기본적으로 수도권정비 세부시행계획에 따라 각 지역경제권이 수도권의 기능을 분담하는 관계를 설정하는 것이다.

(2) 내용

제2차국토개발계획 내용은 다음과 같다. 전국을 28개의 지역생활권으로 구분하였으며, 성격과 규모에 따라서 5개의 대도시생활권, 17개의 지방도시생활권, 6개의 농촌도시생활권으로 각각 계층화하였다.

대도시생활권은 인구가 장차 100만 명 이상이 될 것이 예상되는 서울·부산·대전·대구·광주를 중심으로 하는 생활권이며, 지방도시생활권은 춘천·원주·강릉·청주·충주·제천·천안·전주·정읍·남원·순천·목포·안동·포항·영주·진주·제주 등 지방도시를 중심으로 하는 생활권이다. 농촌도시생활권은 영월·서산·홍성·강진·점촌·거창 등을 중심으로 하는 농업적 기반이 강한 낙후지역의 생활권이다.

성장거점도시 육성은 대전·광주·대구·원주·강릉·청주·천안·전주·남원·순천·목포·안동·진주·제주 등 15개 도시를 대상으로 지정하였다. 이들 도시의 인구는 1980년 509만 1천 명에서 1991년에는 848만 명이 되도록 육성목표를 세웠다. 국토자원개발 부문에서는 충주댐·홍성댐·임계댐·합천댐·임하댐·함양댐·명천댐·주암댐·낙동강하구언·금강하구언 등 10개 다목적댐의 건설을 목표로 하였다.

국민생활환경 부문에서는 10년 간 354만 호의 주택을 건설하여 공급하도록 하였으며, 이는 후반기에 200만 호 건설을 목표로 세워 강력하게 추진하였다. 상수도시설은 1,583만 9천 톤/일을 목표로 하여 13개의 광역상수도망을 계획하였다. 특히 환경시설로서 하수도시설은 76만 9천 톤/일의 목표를 세워 서울·의정부·구리·대전·대구·인천·안산·청주·춘천·과천·전주·부산·구미·광주·경주 등에 하수종말처리장을 설치하도록 하였다.

교통시설은 고속도로건설 470km, 고속도로확장 466km, 국도확장 326.8km, 서울~부산 간 고속철도 411km의 건설을 계획하였다. 한편 대도시교통시설은 수도권전철 110.9km, 서울지하철 142.33km, 부산지하철 46.1km를 건설하도록 목표를 세웠다. 공업단지는 계획입지 175.8㎢, 자유입지 132.6㎢를 계획하였다.

(3) 성과

제2차국토개발계획의 성과는 다음과 같다.

1. 인구의 지방정착유도 부문에서는 성장거점도시 육성 및 지역생활권조성 정책 등을 통하여 계획목표를 달성하려 하였으나, 이에 적합한 지원시책이 뒤따르지 못하여 중간단계에서 수정되었다. 또한 인구지방정착유도 시책의 주요 골격이 되는 수도권정비계획은 기본계획이 수립되었으나 세부시행계획이 마련되지 못하는 등 그 후속정책이 상세화되지 못하였고, 제주·태백산·다도해·88올림픽고속도로 주변지역 등 특정지역의 조정, 지정 및 개발과 전주권·광주권 지역개발사업을 추진하였다.

1980~1990년의 전국의 증가인구 608만 4천 명 중 87.1%인 530만 2천 명이 수도권에 집중하여 광역도시권 정비의 필요성이 제기되었으며, 이에 따라 1991년에 도시계획법을 개정하여 광역도시계획을 위한 구역의 지정(20조 4항), 계획의 입안(11조), 광역시설의 설치관리(20조 5항) 등의 조항을 신설하였다.

2. 개발가능성의 전국적 확대부문에서는 대규모 공업단지 조성을 지양하고 적정규모의 중소공업을 지방도시에 분산배치하였고, 농공지구와 지방공업단지를 확대하였으며, 1991년까지 452.4 ㎢를 공업지역으로 지정하여, 이 중 61.8 %에 이르는 272.9 ㎢의 공업용지를 조성하였다. 또한 북방정책 등 국제적 여건변화에 장기적으로 대처하기 위하여 서해안에 6개 지구 70.33 ㎢, 남해안에 2개 지구 35.72 ㎢ 등 대규모공업기지를 신규로 배치하였다.

3. 교통부문 투자는 국토개발 총투자의 9~11 % 수준으로 도로·항만·철도·공항 등에 대한 국토하부구조 부문에 대한 투자가 확대되었으나 수요에는 따르지 못하였다. 교통량의 수요확대에 대응하여 전반기에는 지하철 건설에, 후반기에는 도로개발에 집중투자가 이루어졌다.

시회간접자본 시설의 애로타개를 위해서는 교통망의 재편과 관련된 투자를 획기적으로 증대하게 되었다. 항만시설의 확충을 위하여 부산항·인천항 등 기존 항만의 단계별 확충사업을 계속하였고, 아산항(12선좌), 군장(群長)신항 등은 1994년 개항을 목표로 개발을 추진하였다.

기간 중 고속도로 353.2 km를 신규로 건설하고, 325.4 km를 확장하였다. 공항은 수도권 신국제공항을 영종도~용유도 간에 건설하기로 입지를 지정하였고, 이를 효율적으로 지원하기 위하여 수도권신공항건설촉진법(1991년)을 제정하였다.

대도시 교통은 서울이 제2기 서울지하철 총 152.3 km(5~8호선)의 건설에 착수하였고, 부산은 1·2호선 60.2 km를 착공하여 1995년 완공할 예정이며, 대구는 1호선 27.6 km를 1991년 말에 착공하였다. 철도는 경부고속철도(411 km) 건설공사를 1992년에 착공하였다.

4. 국민복지수준의 제고는 ‘주택 200만 호 건설계획’에 따라 주택의 양적 공급을 확대하여 주택가격안정 및 주택투기억제 등을 유도하였으며, 주택의 질적 수준도 크게 높아져 주택 평균규모는 68.4 ㎡에서 81.5 ㎡로, 1인당 주거면적은 9.7 ㎡에서 14.0 ㎡로 확대되었다.

수도권의 분당·일산·평촌·산본·중동 등 5개 신도시에 50.1 ㎢의 택지를 공급하는 등, 전국에 총 194.7 ㎢의 택지를 조성하였다. 그러나 이와 같은 주택부문에 대한 과투자는 기술개발 및 사회간접자본 등 다른 부문에 대한 투자를 위축하기도 하였으며, 부실공사·미분양아파트 증가 등의 부작용을 낳기도 하였다.

상수도 시설용량은 1991년 현재 1만 6,895 톤/일로 확대되었고, 급수지역도 572개의 도시로 확대되었다. 광역상수도시설은 수도권 Ⅰ·Ⅱ계통을 비롯 9개 계통이 완공되었고, 금호강·섬진강·주암댐·수도권의 Ⅳ계통 등 4개 지역 광역상수도를 건설 중이다. 하수도의 보급률은 기간 중 6 %에서 35.7 %로 대폭 향상되었으며, 하수처리시설용량은 540만 톤/일로 확충되었다.

5. 국토자연환경보전 부문은 개발위주 정책의 추진에 따라 환경이 점차 악화되자, 깨끗한 환경, 맑은 물, 맑은 공기 등을 위한 환경보전의 새로운 시책이 요구되었다. 1986년에 환경의 보호관리를 위하여 폐기물처리법이 제정되었고, 1989년에는 환경정책기본법·수질환경보전법·대기환경보전법·소음진동규제법·환경오염피해분쟁조정법·유해화학물질관리법 등 7개의 관련법을 제정하였다. 기간 중에 충주댐(1978~85)·합천댐(1983~88)·낙동강하구둑(1983~87) ·금강하구둑(1983~90)·주암댐(1983~91)이 완공되었고, 임하댐(1984~92)·남강댐(1987~95) 보강사업과 마산~금호만 하구둑 건설사업을 추가하여 추진 중이다.

지역적 물부족 현상을 해소하기 위하여 중규모 댐 건설에 역점을 두고 밀양댐·용담댐·운문댐·횡성댐·부안댐 등의 건설을 착공하였다. 용수공급량은 기간 중 127억 4300만 톤이 증가되어 계획목표를 초과 달성하였다. 6. 대단위 농업종합개발사업은 1991년 현재 임진지구·남강지구·낙동강지구·김포지구·서산지구·미호천(Ⅰ)지구·논산지구·금강(Ⅰ)지구 등 8개 지구 999.4 ㎢의 사업이 완료되어 완공면적 기준으로 총계획 1,475 ㎢의 67.8 %를 추진하였고, 농지는 기간 중 974 ㎢가 감소되어 계획면적 243 ㎢의 4배나 감소하였다.

(4) 문제점

제2차국토개발에 따른 문제점은 국토개발의 추진과 지역분산정책에도 불구하고 서울·부산의 양대도시권에 인구와 공업의 집중도가 크게 높아져서 집중이 가속된 것이다. 특히 제24회 올림픽경기대회를 치르기 위하여 기존의 시책을 완화하는 등의 이유로 서울에 대한 집중화가 지속되었다.

5. 제3차개발계획

기간은 1992~2001년이며, 1992년 1월 8일 대통령공고 제117호로 공표되었다. 계획의 기조는 지역균형개발, 국토이용체제의 확립, 국민복지향상과 국토환경보전 및 통일기반을 조성하는 데 두고 있다. 그리고 수도권집중형의 국토골격구조를 지방분산형으로 분산시킴으로써 종래까지 억제정책에 치우친 소극적인 개발을 지양하여 도시·농촌에 각각 적합한 개발을 추진하도록 하고 있다.

이를 위하여 아산·군장·대불·광양 등 서해안 중심의 신산업거점을 형성하여 앞으로 조성될 공업지의 60%를 이 지대에 배치할 계획이다. 제3차 국토종합개발계획을 추진하기 위하여 실행계획에서는 광역권개발을 지정하여 추진하도록 하고 있고, 전국토의 균형개발을 위하여 지역균형개발법에 따라 개발촉진지구를 각 도의 10% 범위에서 지정하여 연차적으로 개발하도록 하였다.

광역개발권역의 지정은 1994년에 제정한 지역균형개발법에 의거하여 광역시와 그 주변지역, 공업단지와 그 배후지역, 여러 도시가 상호인접하여 동일한 생활권을 이루고 있는 지역 등에 대하여 권역을 지정하도록 하고 있다.

이를 위하여 정부는 7개의 광역권을 우선 지정하여 개발하도록 하였다. 권역지정 대상지역은 부산광역권역·대구광역권역·대전광역권역·아산만광역권역·군산~장항광역권역·광주~목포광역권역·광양만광역권역 등이다. 이들 지역은 1995년까지 권역을 지정하고 개발계획을 구체화하여 계획을 추진하며, 광역권역은 국토개발의 지방거점이 되게 하여 지역개발의 구심점을 형성하도록 하고 있다.

그리고 광역시설의 설치와 지역 간의 공동계획 추진이 용이하게 이루어질 수 있도록 개발체계를 개편하도록 하였다. 또한 개발촉진지구 지정에서는 지역균형개발법에 따라 각 도에서는 낙후지역을 여러 개의 개발촉진지구로 지정·개발할 계획이다. 개발촉진지구는 낙후지역형·도농통합형·선진지역형 등으로 구분된다. 그리고 개발촉진지구는 각 도의 면적 중 10% 범위에서 연차적으로 지정하여 개발하도록 하고 있다.

(1) 추진전략

국토개발의 추진전략은 1. 지방의 육성과 수도권의 집중억제를 지속적으로 수행하며, 2. 신산업지대의 조성을 통하여 산업구조를 고도화하고, 3. 통합적 교류망을 구축하여 유통에 효율을 기하고, 4. 국민생활환경 부문에 투자를 확대하며, 5. 국토개발계획 집행력 강화를 위하여 제도를 정비, 6. 남북교류지역의 개발과 관리를 통하여 추진하도록 하고 있다.

지방의 육성과 수도권 집중의 억제는 지방도시와 농어촌을 집중 육성하여 인구와 산업의 자발적인 지방정착을 유도하며, 이를 위하여는 지역실정에 적합한 신도시를 배치하여 개발하고 수도권 집중을 지속적으로 억제하도록 하고 있다.

국토의 중부 및 서남부 지역에 첨단산업 중심의 신산업지대를 조성하여 산업구조의 고도화를 꾀하며, 국제화·개방화에 대비하여 산업입지 및 산업구조의 국제경쟁력을 강화하도록 하고 있다. 국민생활환경 부문의 투자확대는 상대적으로 침체해 있는 국민생활환경 부문인 주택·상하수도·여가시설 등에 대한 투자를 확대하여 생활의 질적 개선을 도모하고, 환경보전과 관련된 제도를 국내외의 환경여건 변화에 맞게 조정할 계획이다.

국토이용 집행력 강화는 국토개발의 집행효율을 제고하기 위하여 국토개발에 소요되는 투자재원을 확대하고, 민간의 참여와 지방화 시대에 부응하기 위한 자율적 개발계획의 집행 등을 유도하도록 하고 있다. 이를 위하여는 실제적으로 중앙·지방·민간이 담당할 역할분담에 관해 구체적으로 조정하도록 하였다. 남북교류지역의 개발관리는 통일에 대비하여 남북교류 공간을 조성하고, 단절되어 있는 남북교류망을 복원·개발하며, 수자원·환경·관광·자원 등 남북공동개발에 필요한 기초기반을 조성하도록 하고 있다.

(2) 내용

지방분산형 국토골격 형성의 주요내용은 수도권으로 유입하는 인구를 억제하는 것으로서 지방대도시의 성장관리를 위하여 부산·대구·광주·대전을 분담기능에 따라 육성하고, 업무단지를 조성하도록 하는 것이다. 신도시는 신산업지대·국민여가지대, 간선교통망·주택단지·환경보전 등과 연계하여 개발한다.

기간 중 도시화율은 성숙단계에 진입하여 2001년에는 전국의 도시화율이 86.2%가 될 것으로 예상되므로 도시인구 수요에 맞는 도시관리가 요구된다. 산업의 균형배치와 고도화를 위하여는 아산만~대전~청주, 군산~전주, 목포~광주~광양만 등에 신산업지대를 조성할 계획을 세워 추진하고 있다. 이 지대에는 신규로 늘어날 공장부지의 60%를 배치할 계획이다.

출전 : [두산세계대백과 엔싸이버]
   
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