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작성자 이창호
작성일 2003-12-14 (일) 06:23
분 류 사전3
ㆍ조회: 2240      
[정치] 선거-선거사와 결과분석 2 (민족)
선거(우리 나라 선거사와 결과분석2)

세부항목

선거
선거(우리 나라 선거제도의 변천)
선거(우리 나라 선거사와 결과분석1)
선거(우리 나라 선거사와 결과분석2)
선거(평가)
선거(참고문헌)

(3) 지방자치단체의 선거

지방자치단체의 선거는 1952·1956·1960년의 세 차례에 걸쳐서 시행하였다.

① 1952년시행 지방자치단체의 선거

제헌헌법의 규정에 따라 1949년 7월 4일 공포된 〈지방자치법〉이 그 해 12월 15일자로 개정되고, 1950년 12월에 지방자치를 위한 선거를 실시할 계획이었으나, 1950년 6월 25일 6·25전쟁이 일어나 선거가 연기되었다. 우리 나라에서 처음으로 지방자치단체의 선거가 실시된 것은 1952년 4월 25일 및 5월 10일이었다.

이 선거도 6·25전쟁으로 인하여 전선에 인접한 서울특별시를 비롯한 경기도와 강원도 및 계엄령이 선포된 일부지역에서는 실시되지 못하였다.

1952년 4월 25일의 시의회선거에 있어서는 전국 19개 시 중 17개 시에서 선거를 실시하였는데, 결과는 무소속이 의원정수 378명 중 45.5%인 172명, 자유당이 30.1%인 114명, 대한청년단이 40명, 국민회가 29명, 민주국민당이 7명, 대한노동자총연맹이 5명, 국민당이 2명, 기타가 9명의 순이었다.

읍의회선거에 있어서는 전국 75개 읍 중 72개 읍에서 선거를 실시한 결과 무소속이 의원정수 1,115명의 38.5%인 430명, 자유당이 24.5%인 274명, 대한청년단이 229명, 국민회가 155명, 민주국민당이 7명, 대한노동자총연맹이 6명, 기타가 14명의 순이었다.

면의회의원선거에 있어서는 전국 1,448개 면 중 1,308개 면에서 선거를 실시한 결과 무소속이 총당선자수 1만6051명의 42.8%인 6,867명, 자유당이 25.3%인 4,056명, 대한청년단이 2,574명, 국민회가 2,437명, 민주국민당이 21명, 국민당이 16명, 대한노동자총연맹이 12명, 기타가 68명이었고, 정원에서 15명이 미달이었다.

② 1956년 시행 지방자치단체선거

1952년에 실시한 지방자치단체의회의원선거에 따라 구성된 지방의회의원의 임기 4년이 만료되는 총선거에 대비하여 1956년 2월 13일 〈지방자치법〉이 개정, 공포되어 그 해 7월 8일 다시 그 일부가 개정되어 그 해 8월 8일 시·읍·면장과 시·읍·면의회의원선거를, 그 해 8월 13일에는 서울특별시·도의회의원선거를 각각 실시하였다.

서울특별시와 9개 도 중 서울특별시·경기도·강원도를 제외한 7개 도에서 실시한 선거결과 자유당이 의원정수 306명의 48%인 147명, 무소속이 85명, 대한청년단이 34명, 국민회가 32명, 민주국민당이 4명, 대한노동자총연맹이 2명, 기타가 2명의 순이었다.

③ 1960년 시행 시·읍·면장선거

1960년에 시행할 예정이던 지방자치단체의 선거에 대비하기 위하여 1958년 12월 24일 각급 지방자치단체의 장을 임명제로 하는 〈지방자치법〉 중 개정법률안이 자유당에 의하여 국회를 통과하게 되고, 그 해 12월 26일 공포되어 임기만료에 의한 지방자치단체의 장은 임명제로 되었으나, 각급 지방의회의원은 대체로 1960년 8월에야 그 임기가 종료될 예정이었다.

그러나 이 법에 의한 선거는 4·19혁명 이후 헌법이 개정되어 그에 따라 필연적으로 〈지방자치법〉의 개정을 보게 되었다. 1960년 11월 1일 새로 공포된 〈지방자치법〉에 따라 그 해 12월 12일 서울특별시·도의회의원선거를, 12월 19일 시·읍·면의회의원선거를, 12월 26일 시·읍·면장선거를, 12월 29일 서울특별시장·도지사선거를 각각 실시하였다.

1960년 12월 12일의 서울특별시·도의회의원선거에서는 무소속이 의원정수 487명의 44%에 해당하는 216명이었고, 민주당이 40%에 195명, 신민당이 70명, 사회대중당이 2명, 기타가 4명의 당선자를 각각 내었다.

1960년 12월 19일의 시의회선거는 전국 26개 시에서 실시되었는데, 무소속이 의원정수 420명의 56.7%에 해당하는 238명, 민주당이 30.7%에 129명, 신민당이 45명, 기타가 8명의 당선자를 각각 내었다. 시·읍·면장 선거는 1956년도에, 서울특별시장·도지사선거는 1960년도에 각각 처음으로 실시되었다.

〔표 5〕에서 보듯이 서울특별시장·도지사·시·읍·면장선거의 순으로 투표율이 높아지고 있다. 이것은 지방의회의원선거의 경우와 마찬가지이다. 정당의 영향은 시·읍·면장의 경우는 그 영향력이 약해 무소속출신의 점유율이 높은 데 비해, 서울특별시장과 도지사의 경우는 여당의 비율이 압도적임을 알 수 있다.

④ 시·군·구 및 시·도 의회의원선거

1991년에 실시된 의회의원선거에서는 전체적으로 여당인 민자당의 승리로 끝났다. 여당은 전체 시·도 의원 중 65%에 해당하는 564명을 당선시켰다.

그러나 3당합당 직후인 1991년 6월의 광역의회의원선거는 58.9%의 저조한 투표율을 나타냈는데, 그 원인을 알기 위한 당시의 전국여론조사에서 응답자의 49.2%가 ‘정치불신’이라고 지적하였다.

⑤ 제1회 4대 전국동시 지방선거

1991년에 치러졌던 지방선거는 지방의회의원만을 선택한다는 점에서 미완성의 지방자치선거였다. 새로운 시대에 맞는 정치개혁을 위해서는 선거제도 개선을 통한 선거혁명이 진행되어야 한다는 시대적 요청에 따라 1994년 여·야의 합의에 의한 통합선거법인 〈공직 선거 및 선거부정방지법〉이 제정되었다.

이 법은 지방의원뿐만이 아니라 지방자치단체장도 주민들의 손에 의해 선출되도록 규정하였으며, 이 법에 의해 1995년 6월 27일에 제1회 4대 전국동시지방선거를 실시하게 되었다. 따라서 지금까지의 지방행정구조가 중앙집권적 경향에서 벗어나 지방의 권한을 강화시키고 자율권을 확대시키는 의미에서 지역간의 경쟁과 발전을 도모할 수 있는 토대가 마련되었다.

제1회 4대 전국동시지방선거를 통하여 한국은 풀뿌리 민주주의의 제도적 기반인 지방자치제도가 외형적으로 완전한 모습을 갖추게 되었다.

⑥ 제2회 4대 전국동시 지방선거

1998년 6월 4일 실시된 제2회 4대 전국동시지방선거는 시기적으로 국제통화기금(IMF)체제 이후 심각한 경제위기와 변화에 대한 책임론, 그리고 여소야대의 정국에 대한 중앙의 정계개편의 길목이라는 의미에서 지방선거가 지방자치발전을 위한 의제설정에 충실하지 못하고 단순히 중앙정치의 대리전이라는 큰 테두리를 벗어나지 못하는 분위기였다.

분명한 것은 후보자 공천이 중앙에서 결정됨으로써 향후 지방자치와 중앙정치의 건전한 방향을 위해서 우려가 제시되었다는 것이다. 이번 지방선거 과정의 특징적인 현상은 유권자의 선거 무관심으로서 투표율이 역대 선거사상 두번째로 낮은 52.6%로 나타났다.

특히 지난 지방선거와 관련하여 대도시에서의 투표율이 크게 하락하여(광역시에서 20% 안팎, 도에서는 10% 전후) 한국 선거 행태의 가장 큰 특징이었던 투표참여의 도저촌고(都低村高)현상이 더욱 뚜렷이 나타났다.

다만, 광역단체장 선거의 경합이 치열하였던 울산·제주·강원과 기초단체장 선거경합이 치열하였던 전남·충북 지역은 상대적으로 높은 투표율을 보이고 있어 선거경쟁과 투표율간의 비례적 상관관계를 상정해 볼 수도 있다. 전체적으로는 영남-한나라당, 호남-국민회의, 충청-자민련의 지역구도에 의한 당선현상을 보이고 있다.

따라서 지역단위 16곳 모두에서 광역장의 의회다수 정당이 일치되는 지방자치 1당 지배현상을 보이고 있음은 견제와 균형이라는 민주주의의 기본원리 차원에서 우려를 낳고 있다.

(4) 통일주체국민회의 대의원선거

제4공화국에서 통일주체국민회의선거는 두 차례 실시되었다. 유신헌법규정에 따라 1972년 11월 25일 통일주체국민회의를 구성할 대의원선거를 위하여 그 선거법과 시행령을 공포하였다. 이틀 후인 11월 27일, 초대 대의원선거를 그 해 12월 15일 실시하기로 공고하여 선거가 실시되었다.

또한, 초대 대의원의 임기가 1978년 6월 30일 종료되게 되어 있어, 제2대 선거가 그 이전에 이루어져야 하였다. 따라서, 1978년 4월 29일 국무회의의 심의를 통하여 선거일이 공고된 뒤, 적법한 절차를 밟아 그 해 5월 18일 제2대 대의원선거가 실시되었다. 선거상황은 〔표 6〕과 같다.

두 차례 실시된 대의원선거를 비교해보면, 연령면에서는 초대의 경우 36∼40세 사이가 빈도가 높은 데 비하여, 제2대는 41∼45세가 빈도가 높고, 무투표당선율이 초대의 경우 225명인 데 비하여, 제2대는 332명이었다. 그러나 학력은 대졸이 두 번 다 40%선을 넘었고, 농림업이 대체로 많았다.

(5) 대통령선거인단 선거

1980년 2월 11일 새로 개정된 선거법에 의하여 실시된 대통령선거인단 선거는 전국 1,905개 선거구에서 5,278명의 선거인을 뽑는데 9,284명의 후보가 등록하여 평균 1.8:1의 경쟁률을 나타냈다.

선거결과는 민정당이 전체의 69.5%인 3,667명을 당선시켜 전두환후보의 대통령 당선을 확실하게 하였으며, 무소속이 21.4%로 1,132명을, 민주한국당이 411명, 국민당이 49명, 민권당이 19명을 각각 당선시켰다.

이 가운데 무투표당선자는 113선거구에서 288명이었다. 또한, 선거인단의 주축을 이루는 것은 고등학교 졸업의 40대 남성으로 농업과 상업이 30% 이상을 차지하였다.

(6) 1987년 이후 유권자의 직접선거방식

대통령제를 정의할 때 필연적인 한 가지는 대통령이 국민의 의사에 따른 대중선거(popular election)로 선택되어야 한다는 것이다. 대중선거가 반드시 직접선거(direct election)일 필요는 없는 것도 사실이다.

예를 들면, 미국의 경우 대통령을 선거인단이 뽑기 때문에 간접선거방식이나 이는 선거제도 이전에 연방제도라는 제도의 상위체계 때문이다. 다시 말해서 각 주(州)별로 유권자들의 합의를 존중하기 때문에 선거인단을 구성하는 것이며, 선거인단은 궁극적으로 대중들에 의한 직접선거에 의하기 때문에 선거인단제도가 직접선거의 정신을 해친다고 보지는 않는다.

앞서서 지적된 바와 같이 한국에서 유신체제 이후 군사정권하에서 실시되었던 대통령 간접선거방식은 분명히 국민의 의사를 묻는 대중선거의 개념과는 거리가 먼 정권획득이나 연장의 수단일 뿐이었다. 한국의 정치문화적 맥락에서도 대통령제하에서 대통령을 간접선거에 의해서 뽑는다는 것은 한국민의 정치문화와 역행하는 경향이 강하다.

1998년 현재 진행되고 있는 국회의원선거제도의 개정논의에서도 완전한 비례대표제가 아닌 소선거구 병행제도로서 독일식 명부제도(list system)를 도입하려는 것도 국회의원의 일부는 적어도 유권자의 의사에 따라서 직접선거방식으로 선택되어야 한다는 한국민의 정치문화를 거부할 수 없기 때문이다. 한국은 1998년 현재 대통령제 국가이며 대통령을 국민의 의사에 따라 직접선거를 거친다는 것은 변경할 수 없는 명제인 듯하다.

단, 지역구도하에서 40%도 안 되는 지지를 얻은 대통령이 탄생하여(36.6%의 노태우 대통령) 국민의 합의(consensus)에 문제를 야기하기 때문에 제도적으로 단순다수득표제(plurality system)가 아닌 프랑스식의 과반수 2차 선거제도(즉, Second Ballet System 또는 Majoritarian system)를 도입할 수도 있을 것이다.

다른 한편, 그 동안 실시된 선거를 통해 분석된 우리 나라의 선거행태는 다음과 같은 특징을 보인다.

첫째 우리 나라에서는 투표율이 곧 정치참여의 수준을 재는 척도가 될 수 없다는 점이다. 우리 나라의 경우 정치참여가 구조적으로 이원화되어 있어 서로 일치하지 않기 때문이다. 즉, 투표율은 외국에 비해 매우 높은 편이면서도 그 밖의 참여형태, 즉 정치토론이나 선거운동, 사회적·정치적 단체활동 및 공무원이나 국회의원과의 대화 등의 정치참여는 매우 낮다는 점에 주목할 필요가 있다.

학계의 최근 조사보고에 의하면, 젊고 교육수준이 높고 고소득자이며 도시에 거주하는 유권자들이 연만하고 교육수준이 낮고 저소득자이며 농촌에 거주하는 유권자들보다 정치참여의식은 높으나 투표의사는 도리어 낮은 것으로 나타나고 있다.

결국 투표의사를 결정하는 주요 변수는 정치참여의식뿐만 아니라, 현존 정치에 대해서 희망적인가 절망적인가 하는 유권자의 평가와 함께 그들이 투표행위를 긍정적으로 보느냐 부정적으로 보느냐 하는 효능감의 정도라고 할 수 있다.

따라서 우리 나라 도시에서 나타나는 높은 기권율은 정치의식은 있으되 정치참여를 거부하는 ‘현대적 무관심’, 즉 기존 정치제도에 대한 불신·혐오 및 냉소주의 등의 정치적 비효능감으로 해석될 수 있을 것이다. 이 점은 선진외국의 경우에 비하면 매우 대조적이라 하겠다.

둘째로 우리 나라의 경우 준봉(遵奉:관례나 명령을 좇아서 받듦)투표경향을 들 수 있다. 이것은 권위주의적 정치문화의 소산으로서 유권자 자신의 의사에 따라 투표하기보다는 자기보다 높은 권위체의 의사와 지시에 따라 투표의사를 결정하는 것을 말한다.

관권·소속기관장·가장 및 문중 등의 장이 선거에 미치는 영향은 아직까지도 매우 크며, 이는 혈연·지연 등을 소중히 여기는 우리의 향토문화의 상합 속에서 더욱 가중된다.

세번째로 지역주의적 투표경향이다. 즉, 도시와 농촌간의 투표행태에 격차가 나타나는가 하면, 지리적 조건에 따라 표가 분산 또는 집중되는 특징 있는 유형을 보여왔다. 예컨대, ‘여촌야도’·‘남북현상’·‘동서현상’이 그것이다.

여촌야도현상은 광복 이후 지속적으로 유지되어왔던 일반화된 유형으로 도시인의 비판적 성향, 농촌인의 보다 높은 준봉성, 농촌지역에의 관권침투 용이성 등이 그 원인으로 지적될 수 있다. 그리하여 제6대 국회의원선거 이후 여야간의 당선자현황을 보면, 대도시는 제11대 선거만 제외하고는 모두 야당이 우세한 결과를 보여준다.

또한 이러한 현상은 〔표 4〕에서 보는 바와 같이 제5·6·7대 대통령선거에서도 똑같이 나타나고 있다. 그러나 이러한 경향은 제3공화국 후기(제6대 대통령선거·제8대 국회의원선거)로 접어들면서 점차 퇴색하여 다른 현상을 나타내고 있다.

즉, 제5대 대통령선거(1963.10.5.)에서는 서천과 울산을 연결하는 이북과 이남으로 표가 나누어진 남북현상을, 제6대 대통령선거(1967.5.3.) 때는 여야의 득표가 영남과 호남으로 나누어진 동서현상을 나타냈는데, 이것은 그러한 예 중의 하나에 불과하다. 이와 같은 현상은 과거 여당 지지의 강원도·충청남북도·경기도가 야당적 색채를 띠게 된 반면, 야당의 ‘표밭’으로 일컬어오던 영남·호남이 여당권으로 역전되었음을 의미한다.

표의 ‘남북현상’은 후보자간(윤보선후보와 박정희후보)의 사상논쟁이 호남표마저도 박정희후보에게 기울어지게 하였고, 다시 박정희후보의 영남과의 지연이 이에 가세된 것이다. 그리고 표의 ‘동서현상’은 수혜관계의 지역별 격차, 공화당정권의 중공경농정책, 입후보자의 대조적 지연배경이 표밭을 양분하였던 것으로 풀이되지만, 제7대에 가서 더욱 현저하게 나타나고 있다.

반면, 제13대 대통령선거 이후로는 여야를 불문하고 자기 지방출신의 후보자를 지지하는 현상이 나타났다. 노태우-민주정의당-대구·경북, 김영삼-통일민주당-부산·경남, 김대중-평화민주당-광주·전남북, 김종필-신민주공화당-충남의 도식이 그러한 현상을 반영한다.

제14대 대통령선거에서도 김영삼-민자당-경상남북도, 김대중-국민회의-광주·전남북, 정주영-국민당-강원도의 지역구도가 이어졌으며, 제15대 대통령선거에서도 김대중-국민회의-광주·전남북, 이회창-한나라당-경상도의 구도가 이어졌다.

김종필(金鍾泌)의 지역기반인 충청도의 표가 김대중·김종필(DJP)연합의 여파로 김대중 지지로 이어졌으나, 한나라당에서 이인제가 국민신당을 창당하여 나옴으로써 경상도의 표는 이회창과 이인제로 나뉘어지는 현상을 보였다. 그러나 이러한 현상은 지역감정과 연관시켜볼 때 국민통합이라는 관점에서 반드시 극복되어야 할 과제이다.

끝으로 그 동안 여러 차례의 선거를 치르면서 우리 국민의 정치의식수준이 상당히 합리적인 방향으로 발전되고 있다는 점이다. 이는 지난 제12대 국회의원총선거 후에 동아일보가 실시한 전국청장년 사회의식여론조사(1985.4.1.)를 보면, 후보자의 경력(41%)과 정당(32%)을 재력·출신지·친분관계·선물공세 등보다 중시한 경향이 나타났다.

이러한 경향은 한국정치학회산하 한국선거연구회가 실시한 제15대 대통령선거 설문조사(1997.12.18.∼12.20.)에서도 나타난 바 유권자들은 인물·국정수행능력(49.1%)을 후보자선택에 가장 큰 고려사항으로 꼽았다.

<윤형섭(尹亨燮)>

출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001
   
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