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[제도] 관료제 (두산)
관료제 bureaucracy 官僚制 전문적인 능력을 소유함으로써 임명된 행정관(관료)이, 국민에 대한 민주책임의 보장을 면제받고, 정치지도를 행하는 통치기구. 국민에 의한 정기적인 선거세례를 받는 대의제(代議制)에 대비하여 쓰이는 말이다. 절대주의시대 관료제는 봉건제를 타파하고 강력히 국가통일을 달성한 절대군주제하에서 발달하였으며, 군대와 함께 군주의 정치지배를 위한 유력한 지주(支柱)였다. 프로이센의 관료제가 그 전형이라고 한다. 절대주의시대의 관료제하에서는 현실적인 권력담당자가 소수인에 한정되어 있고, 이에 대한 국민의 민주적 통제수단이 없기 때문에, 지배에 나타나는 행동형태는 특권적 성격을 띤다. 이 특권적 지배는 관권(官權)과 국민 사이에서 국민을 신민(臣民)으로 취급하고, 군주와 그 관료는 자혜적(慈惠的) 후견(後見)의 원리에 입각하여 국민생활의 구석구석까지 간섭하였으며, 관존민비(官尊民卑)의 기풍을 만들었다. 뿐만 아니라, 관료기구 내부의 상급자와 하급자 사이에도 엄중한 신분상의 차별이 유지되었다. 관직의 체계는 직무의 체계가 아니라, 상사에 대한 복종의 체계로 여겨졌으며, 그것이 위계훈등(位階勳等)의 영예와 대우면에서 뒷받침되어 있었다. 이와 같은 관료제의 특권적 지배가 관료의 독선성 ·보수성 ·비밀주의 ·형식주의 ·법률만능주의 ·번문욕례(繁文褥禮) ·선례답습(先例踏襲) 등의 집무방식을 낳았으며, 또 오만 ·거만 ·불친절 ·정실주의(情實主義) ·부수입의식 등의 집무태도로 나타났다. 이러한 관료나 관료기구에 따른 폐단이 관료주의라 하여, 국민의 비판과 비난을 받았다. 이처럼 관료제는 절대주의가 낳은 제도이다. 따라서 절대주의의 지배를 타파하여 대의제를 확립한 영국과, 영국과 같은 강력한 절대주의의 지배 없이 대의제를 형성한 미국에서는, 국민에게 봉사하는 민주적인 공무원제도가 확립되었으며, 앞서 말한 바와 같은 관료제의 특권은 뚜렷하지 않았다. 그러나 20세기가 되자, 영국이나 미국과 같은 대의제의 국가에서도, 보통선거제도의 실시를 배경으로 한 대중민주주의 현상의 출현, 계급대립의 격화에 대응한 대규모의 사회정책과 산업진흥책의 실시, 그리고 기업의 공영화(公營化)의 진행 등에 따라 관료화 현상이 눈에 띄게 되었다. 이는 사회적 이해의 다양화와 그 조직화가 진행되어 대규모의 조직체가 출현하였다는 점, 특히 정부활동의 증대로 정책의 전문화와 규격화가 불가피해져서 정책의 입안(立案)과 실시단계에서 행정전문가가 수행하는 역할이 커졌다는 점, 또 정당에서의 과두지배(寡頭支配)나 정당간부와 독점기업과의 결부가 심해져서 의회의 국민대표라는 성격이 희박해지고, 정당의 부패가 표면화하였기 때문에, 반대로 행정전문가의 비중이 높아졌다는 점 등에 기인한다. 1930년대 뉴딜정책 이후의 미국에서는 그러한 관료화의 진행을 오히려 대중국가의 출현과 권력의 사회화 현상에 따라 필연적으로 나타나는 근대사회의 합리적 조직화 현상으로 이해하려는 학자들이 늘어나고 있다. 이처럼 근대사회의 목적을 달성하기 위한 합리적인 지배행사의 조직으로 관료제를 이해한다면, 이는 국가뿐만 아니라 회사 ·노동조합 ·대학 등, 오늘날 널리 존재하고 있는 대규모의 사회집단 전반에서 형성되고 있는 조직으로 보아야 한다. 미국에서 볼 수 있는 이러한 M.베버식(式)의 새로운 관료제의 파악은 관료제를 민주주의에 대립하는 것으로 보는 것이 아니라, 오히려 민주주의의 위기를 구하는 것으로 보고 그 존재이유를 주장하기까지 한다. 그러나 새로운 관료제 역시 국민의 통제가 없는 이상, 관료제에 내재하는 특권성을 제거하고, 관료의 민주책임을 보장하기 위해서는 어떻게 하면 되느냐 하는 문제가 생겨난다. 이에 대해서는 관료제의 존재이유를 주장하는 사람들도 아직 자신 있는 해답을 제시하지 못하고 있다. 물론, 관료제에 관한 낙관론에 대해서, 관료제의 반민주제(反民主制)와 병리적(病理的) 측면에 착안하여 관료제를 비판하는 견해도 적지 않다. 아무튼 20세기의 괴물인 관료제의 민주책임을 어떻게 확보하느냐 하는 문제는 현대의 커다란 정치과제가 되어 있다. 출전 : [두산세계대백과 Encyber Deluxe], ㈜두산, 2002 |
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 [제도] 관료제 (한메) |
 [중세] 후스 (브리) |
