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[제도] 관료제 (한메)
관료제 官僚制 bureaucracy 특권적인 관료가 권력을 장악하고 있는 지배구조. 관료제는 크게 3가지의 의미로 사용된다. 첫째, H.J. 라스키에 의하면 관료제란 정치의 통제력이 완전히 관료의 수중에 장악되어 있어 그들의 권력이 일반 시민의 자유를 위태롭게 하는 통치형태를 말한다. 둘째, 관료제라는 지배형태에 따르는 특정한 행동양식과 정신상태를 지적하는 경우에 사용되는 개념이다. 이런 의미의 관료제는 국민에 널리 유포되고 있는 관념이며, 국민이 증오하고 적대시하는 관료제로서 일반적으로 관료주의라 부른다. 이러한 관료주의는, 특권적인 사회층을 형성하고 있는 일군의 관료에 의해서 지배되고 대중에 의한 지도를 거부하는 국가의 관료기구에서 뚜렷하게 나타나는 현상이다. 이런 점에서 라스키는 관료제라는 통치형태의 속성으로서 행정선례의 답습, 행정처리에 있어 융통성의 결여, 정책결정의 지체, 사실검증의 거부 등을 들고 있다. 셋째, 가치중립적인 의미에서 볼 때, 관료제는 분업의 원리에 따라 개별화·특수화된 직무를 전문적으로 처리하는 합리적인 사무처리기구로서 파악되고 있다. 이런 의미의 관료제 개념을 체계화한 대표적 학자는 M. 베버이다. 베버에 의하면 관료제적 지배는 근대적 사회에 있어서 집단조직의 운영을 특징 짓는 것으로서 극히 형식적 합리성을 갖는다고 한다. 베버의 관료제는 다음과 같은 특징을 갖는다. ① 전문적 직무의 범위인 책임과 권한의 범위가 기능적으로 명확히 한정되고 있다(권한의 원칙). ② 직무상의 지휘·명령 계통이 계층을 통하여 확립되고 있다(계층의 원리). ③ 근무자와 근무에 필요한 물적 수단과는 완전히 분리되어 있으며, 보수로는 일정한 화폐봉급이 지불된다. ④ 직무를 수행하는 데 필요한 전문적 지식·기술·경험의 요구 그리고 이것을 확보하기 위하여 임명·보수·연금·승진 등의 제도가 정비되어 있다. ⑤ 사무는 원칙적으로 문서로써 처리된다. ⑥ 지위의 사유·세습은 있을 수 없으며, 근무자를 자유롭게 선택할 수 있고 도태시킬 수도 있다. 베버는 이러한 관료제가 발달한 원인으로서 화폐경제의 발달, 행정기능의 양적 확대와 질적 강화, 행정에 있어서 전문적 요소의 우위, 물적경영수단의 집중, 경제적·사회적 차별의 균형화를 들고 있다. [관료제의 유형] 관료제적 통치구조는 고대 이집트·로마·중국 및 중세의 로마교회에서도 나타났으나 전형적인 관료제가 출현한 것은 근대국가의 성립부터이다. 성립 이후 현대에 이르기까지의 관료제는 3가지로 나눌 수 있다. ⑴ 절대왕정의 관료제 관료제는 근대국가의 초기 단계인 절대주의의 강력한 지주로서 형성되었다. 절대왕정은 봉건사회의 영주·교회·도시·지주 등 다원적으로 분열되어 있던 제정치권력을 박탈하여 왕을 중심으로 중앙집권적인 통일국가를 형성하는 데에서 성립하였다. 법률·병참(兵站)·세제·치안유지 등에 관한 지식의 소유자가 종래의 봉건적 가신(家臣)과 더불어 새로이 군주의 측근에 관료로서 등용되었던 관료제기구에서는 2가지의 뚜렷한 특색을 볼 수 있다. ① 관권과 인민과의 관계는 특권적 성격이다. ② 관료기구 내부의 상·하관계는 군대식의 엄격한 규율과 위계질서를 바탕으로 엄중한 신분상 차별을 가져 온다. 군주와 고급관료는 이러한 군대식 복무규율을 강행함으로써 하급관료의 충성과 봉사를 요구하였다. 관료의 철저한 신분보장, 실적주의, 관료의 직업화 등도 특징으로 들 수 있다. ⑵ 엽관제적(獵官制的) 관료제 상공업의 발달로 새롭게 등장한 중산계급의 이해와 군주의 이해가 대립하자, 의회를 중심으로 군주의 권력을 극복하려는 중산계급의 의지에서부터 근대민주주의 국가가 출발하였다. 의회가 군주의 세력을 극복함에 있어 무엇보다 필요한 것은 특권적 관료기구를 개혁하는 것이었다. 이에 의회는 군주와 관료기구의 인격적 결합을 단절하여 관료기구의 특권적 신분제의 기초를 해체하려 했으며, 이러한 개혁을 위하여 의회는 관료기구를 자기의 지배하에 두었다. 이 개혁으로 관료기구는 군주의 사용인(使用人;royal service)으로서의 특권적 지위에서 이탈하여 국민의 사용인이라는 공무원제(civil service)로 변하게 되었다. 그리고 의회의 다수당이 자유롭게 공무원을 경질하는 이른바 엽관제(獵官制;spoils system)가 등장하게 되었다. 이러한 관료제는 오직 법률이나 정책의 순수한 집행자의 집단이라는 의미만을 갖는다. ⑶ 현대적 관료제 시민사회의 성장과 그 정치적 승리의 소산이었던 공무원제는 19세기 후반부터 변모하기 시작했다. 그 원인을 보면 다음과 같다. 첫째, 관료기구를 지배하여 오던 정당이 변질되었다는 사실이다. 19세기 말부터 선거권의 확대로 정당의 규모가 커지자, 관료기구는 국민적 이익보다 정당의 특수이익을 위하여, 전체의 봉사자라는 공무원제로서의 성격보다 정당의 특수이익에 봉사한다는 그릇된 의미만을 지닌 정당적 관료제로서의 성격을 갖게 되었다. 그리하여 금권 및 정당에서 관료기구를 분리하여 정치세력과는 관계없이 공무원의 지위를 보장함으로써 관료기구를 정화하려는 혁신적 운동이 나타났다. 1881년 미국에서 전국공무원제도개혁연맹이 성립한 것이 그 한 예이다. 둘째, 19세기 말부터 국가기능이 확대·강화됨에 따라 전문적 능력을 가진 강력한 관료기구를 필요로 하게 되었다. 근대자본주의가 발전함에 따라 정부의 기능이 양적으로 확대되고 질적으로 고도의 전문성·기술성을 띠게 되면서 비전문가인 정당인·의원이 처리할 수 없는 전문적 국가기능이 극도로 증대함으로써 거대한 전문행정관료제의 탄생이 요청되었던 것이다. 여기에서 관리의 자격이나 능력보다 정당관계에 기반을 두었던 엽관제적 관료제는 그 현실적 타당성을 잃게 되고, 현대적 관료제는 정치적·금권적 구속에서 벗어나 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 확보했으며, 실적주의를 토대로 한 능률적 관료제를 형성했다. 영국의 공무원제도 개혁에 관한 추밀원령(樞密院令), 1883년 미국의 펜들턴법 등은 현대적 관료제를 형성하기 위한 최초의 법률들이었다. <김성윤> 출전 : [한메디지탈세계대백과 밀레니엄], 한메소프트, 1999 |
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 [제도] 관료제 (브리) |
 [제도] 관료제 (두산) |
