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[조선] 환곡 (민족)
환곡(還穀) 관련항목 : 삼정 국가가 춘궁기(春窮期)에 대여했다가 추수 후에 회수하던 국가 비축(備蓄)의 곡물. 일정한 규정에 따라 대여하고 또 회수, 보관했기 때문에 이러한 제도 자체를 말하기도 한다. 삼정(三政)의 하나로 흔히 환자(還上: 吏讀로서 환자라 읽음)라고 칭했으며, 조선 후기에는 공채(公債) 또는 조적(夕蛇: 원래는 常平倉에서 풍·흉에 따라 곡물 가격을 조절하고자 미곡을 매출·매입하는 것임)이라고도 일컬었다. 빈한한 농민을 구제하고 농업의 재생산을 보장하기 위한 방편의 하나로 마련된 제도이지만, 한편으로는 국가 비축곡을 개색(改色: 묵은 것을 새 것으로 바꿈)하기 위한 목적을 겸하고도 있었다. 그리고 조선 시대에는 천견(天譴: 하늘이 위정자의 잘못을 꾸짖고 경고하는 뜻에서 재해를 내리는 것)에 응답, 재해를 막는다는 정치적 종교적 의미도 지니고 있었다. 또 조선 후기에는 재정의 보충을 위한 식리적(殖利的) 기능을 겸하기도 하였다. [고려 시대] 환곡 제도의 시원은 고구려 고국천왕 16년(194)에 제정, 실시된 진대법(賑貸法)에서부터 비롯한다. 그러나 이러한 춘대추수(春貸秋收)의 제도나 이를 위한 국가 비축곡이 환자 또는 환곡으로 불리기 시작한 것은 고려 성종 때로 생각된다. 성종은 986년(성종 5)에 태조 때 설치된 흑창(黑倉)을 확장, 정비해 의창(義倉)이라 개칭하고, 여기에서 국가 비축곡의 대여·회수뿐 아니라 진제(賑濟: 飢民에게 국곡을 무상으로 분급해 구휼함)도 담당하게 하였다. 나아가 993년에는 황금 1,000냥(兩)을 기금으로 상평창(常平倉)을 설치해서 곡물의 매출(夕)·매입(蛇)을 통한 물가 안정과 일부 비축 미곡이나 마포(麻布)의 개색을 담당하게 하였다. 이때부터 춘대추수의 국가 비축곡이나 이의 대여·회수를 환곡 또는 환자로 칭하게 되지 않았나 여겨진다. 고구려 진대법에 대해서는 그 설치에 관한 기록 이외에 전하는 바가 없다. 그리고 고려 시대의 환곡에 대해서도 매우 영세한 기록만이 전하고 있다. 따라서 그 실태를 상세히 파악할 수는 없으나, 고려 시대 환곡도 조선 초기와 마찬가지로 군자곡(軍資穀)을 비롯한 국가 비축의 미곡을 원곡(元穀)으로 해 수도와 각 주·현에 설치된 의창에서 지방 장관의 책임 아래 운영되었을 것으로 보고있다. 그리고 대여도 모든 농민을 대상으로 하되 대여한 원본만을 회수했으며, 포환(逋還: 대여한 환곡을 회수하지 못해 결손 처분되는 것)으로 인한 원곡의 감축은 수시로 국곡에서 보충되었을 것으로 여겨지고 있다. 그런데 11세기말부터 전개된 고려 귀족들의 토지 겸병은 농민층의 몰락을 가져오면서 포환과 진제를 날로 증대시켜, 의창의 원곡을 더 이상 국곡에서만 보충하기는 어려운 상황을 조성해 갔다. 그리하여 12세기 이후로는 앞서 의창 원곡을 확충하기 위한 방편의 하나로 1023년(현종 14)에 잠시 시행된 연호수미법(煙戶收米法: 전토를 소유한 가호로부터 1결에 1∼3말〔斗〕씩의 미곡을 징수해 의창에 귀속시켰던 제도)을 수시로 시행하였다. 나아가 충선왕 때에는 유비창(有備倉)의 설치와 함께 이를 정례화하기에 이르렀다. 따라서 환곡의 운영에도 적지 않은 변동이 있었을 것으로 보이나, 아직은 그 실태를 알지 못하고 있다. [조선 시대] (1) 운영 방법 조선은 경제·재정·군사적 기반을 고려에 두었으므로 고려의 환곡 및 조적의 제도, 곧 의창과 상평창 제도를 그대로 이어받았다. 그리고 이의 원활한 운영과 민심의 수습을 위해서, 또 당시 드높았던 변경(邊境)의 불안에 대처하기 위해서 우선 군자곡의 확보·증대에 박차를 가하였다. 더욱이 조선의 개창자들은 왕도 정치(王道政治)를 지향하면서 자연의 재해를 천견으로 여기고 있었다. 그리하여 1413년(태종 13)에는 군자곡을 비롯한 각종 국곡이 357만 섬으로 집계될 정도로 비축되어갔다. 하지만 그러한 속에서도 한때는 고려의 연호수미법을 개정, 실시해서(태종 6) 전직·현직 관리와 전토를 지닌 민호로부터 가호당 1∼10말씩의 미곡을 징수해 의창의 원곡을 확충하기까지 하였다. 여기서 고려 후기에 파탄지경에 이르렀던 환곡의 운영은 점차 정상화되어갔다. 포환과 진제로 인한 원곡의 감축이 계속되었으나, 이를 상회하는 국곡의 보충이 지속적으로 이루어졌다. 또 사전 개혁(私田改革, 1389∼1391)으로 인한 소농민층의 생활 안정이 그 수량을 크게 감소시켜 주었기 때문이다. 그러나 15세기 중엽부터 다시 전개되기 시작한 양반 세가들의 토지 겸병은 또다시 농민층의 몰락을 가져오면서 점차 의창의 운영을 어렵게 하였다. 그리고 그와 함께 환곡의 운영에도 변동을 가져왔다. 우선 군자감(軍資監: 한성부와 그 城 아래 10里 지역의 환곡 담당)과 수령(당해 군·현의 환곡 담당)에게 일임된 환곡의 대여가 관찰사와 호조를 거쳐 국왕의 재가를 받도록 통제되었다. 뒤이어 대여 대상을 토지 소유자나 친척이 있는 근착자(根着者)로 제한하고 그 양도 가족의 수와 농사의 손실에 따라 적당히 조절하였다. 나아가 환곡을 미곡으로 상환하기 어려운 경우에는 광목·베·구리 등으로도 대신 상환하게 하다가, 1445년(세종 27)에 이르러서는 이러한 물품을 먼저 납부해야만 그에 상응하는 환곡을 지급하였다. 그리고 농가를 3등급으로 나누어 공법(貢法: 세종 26년 제정)에서 정한 연분등(年分等)에 따라 상등년(上等年)에는 하등호(下等戶)에만, 중등년(中等年)에는 하등호와 중등호(中等戶)에만 국한하였다. 한편, 세종초로부터 끈질기게 거론되던 취모법(取耗法: 환곡 회수시 일정률의 이식을 받는 제도)은 세종 5·6년에만 잠시 실시되었을 뿐 유보된 상태였다. 그런데 세종 30년에 의창 보유곡의 2배를 보충하고도 의창의 운영이 곤란하게 되자 [표 1] , 1457년(세조 3)에 군자곡에 한해서 1섬에 6말씩을 취식(取息)해 환곡 결손과 지방 관아의 경비에 보충하도록 하였다. [표1] 이 조처는 뒷날 의창의 폐지와 함께 그 명분이 작서모(雀鼠耗: 미곡 보관시 새와 쥐에 의해 손실되는 양을 보충하는 것)로 바뀌어 1말 5되로 감소되지만, 군자곡 이외의 환곡에서도 모두 취식하게 되어 환곡 운영에 본질적인 변화를 초래하였다. (2) 사창의 실시 의창의 운영난은 일찍부터 주자(朱子)의 사창제(社倉制) 실시를 거론하게 하였다. 면(面) 단위에 주로 소재한 각 향사(鄕社)에 사창을 설립하고 경내의 주민들로 하여금 미곡을 출연해 주민 스스로가 진제와 환자를 운영하되, 환곡 회수시에는 1섬에 3되를 취식하게 하자는 것이었다. 그러나 이러한 논의는 무엇보다도 원곡의 확보 자체가 거의 불가능하다는 데서 채택되지 못해왔다. 그러다가 1444년에 이르러 원곡을 국가에서 한동안 대여하는 조건 아래 실시하는 방안이 마련되었다. 그러나 이번에는 회수시에 1섬당 3말을 취식해 대여받은 국곡을 상환한다는 사항에 대해 반론이 제기되어 시행하지 못하다가, 1448년에 경상도 대구군(大丘郡)에 한해 시험적으로 실시하였다. 그리하여 그 해 5월에 지대구군사(知大丘郡事) 이보흠(李甫欽)이 사창사의(社倉事宜)를 만들고, 이에 따라 군내에 13개 사창을 설립, 운영하기에 이르렀다. 그런데 그 결과가 매우 좋아 1451년(문종 1)부터 세조 때에 걸쳐 전국적으로 실시되어갔다. 이에 따라 의창은 점차 폐지되면서 그 보유곡 중 사창과 상평창에 대여하고 남는 것을 호조 산하에 신설된 별창(別倉)으로 이관해갔다. 그리고 별창은 군자창과 마찬가지로 이를 대여, 취식(1섬에 1말 5되)하면서 개색, 비축하게 되었다. 그런데 사창이 전국적으로 설행된 지 얼마되지 않아 각종 폐해를 드러내어 폐지되자(1470), 그 잔여곡까지 이관받은 별창은 군자창과 함께 환곡을 전담하는 주무기구로 변모하였다. 농민층의 경제적 몰락과 포환의 증대에 따른 환곡 제도의 변동은 이에서 그치지 않고, 환곡의 부세화로 이어졌다. (3) 환곡의 부세화 16세기 중엽 명종 때에 이르러, 환곡에서 취식한 10분의 1을 호조에 회록(會錄: 국가 회계에 편입시키는 것)하는 일분모회록(一分耗會錄) 제도가 제정되었다. 그리하여 환모(還耗)가 국가 재용을 위한 세입의 일부를 이루는 커다란 변화를 가져오게 하였다. 그리고 그것은 왜란과 호란을 치르면서 재정이 극도로 어렵게 된 17, 18세기에 이르러 크게 확산되어갔다. 상진청(常賑廳: 常平廳과 賑恤廳의 합설 기관)이 청나라 사신의 접대를 위해 환모의 10분의 3을 회록(三分耗會錄)하자, 뒤이어 경비난에 허덕이던 중앙의 여러 관서·군영(軍營)들과 지방의 영(營)·진(鎭)·부(府)·역(驛)들도 다투어 환곡을 설치하고 취모보용(取耗補用)에 나서게 되었다. 재정난에 몰리던 정부에서도 재정 보충책의 하나로 이를 허가해 인정해갔던 것이다. 그리하여 18세기 말엽에는 [표 2] · [표 3] 과 같이 1,000만 섬에 달하는 환곡이 여러 관청에 의해 각양각이하게 운영되면서 중앙과 지방의 경비를 적지 않게 보조하게 되었다. 그에 따라 환곡은 점차 부세적(賦稅的) 성격을 지니게 되었다. [표 2] [표 3] 해마다 일정한 수입을 보장하기 위해서는 강제적 대여와 취식이 불가피했기 때문이다. 여기서 환곡의 운영은 정약용(丁若鏞)이 “국가 재용의 절반은 부세(賦稅)에 의존하고, 나머지 절반은 환자에 의존하고 있다.”고 지적할 정도로 구빈·구휼보다는 세입에 치중하는 변화를 보이게 되었다. 또 “환곡이 부렴(賦斂)이지 어찌 진대(賑貸)라 할 수 있으며, 늑탈(勒奪)이지 어찌 부세라 할 수 있는가.”라고 통탄할 정도로 수탈적 양상을 띠게 되었다. 다만 상진청의 상진곡만이 어느 정도 진휼의 기능을 수행했을 뿐이다. (4) 분급·회수 방법의 변화 환곡 제도의 성격이 변질되어감에 따라 환곡의 분급·회수 방법에도 커다란 변화가 뒤따랐다. 분급에 있어서는 우선 반류반분(半留半分)의 관례, 즉 진휼과 개색을 위해 보유 원곡의 반만 분급하고 반은 창고에 남겨두는 전통적인 관례가 허물어져갔다. 환곡이 새로이 개설될 때마다 사정에 따라 진분(盡分), 일류삼분(一留三分), 일류이분(一留二分), 이류일분(二留一分), 정식분급(定式分給) 등 반류반분 이외의 분급 방법이 다양하게 책정되었다. 하지만 환곡 운영의 일선 책임자인 수령들이 이를 어기고 수시로 가분(加分)과 별환(別還)을 행하면서 진분과 다름없는 분급을 이루어갔던 것이다. 이와 함께 통수(統首)를 매개로 하는 오가작통(五家作統) 단위의 통환(統還)이나, 호수(戶首)를 매개로 하는 4∼8결작부(作夫)의 결환(結還)과 같은 분급 방법이 널리 행해지기도 하였다. 환곡의 수량이 이를 받는 농가의 수보다 많은[還多民少] 실정 속에서 환곡을 모두 분급하기 위해서는 분등(分等)에 따른 가호별 분급보다는 이(里)·통(統) 단위나 전결작부 단위의 분급이 불가피하였다. 또 취식·회수에 있어서도 인징(隣徵)·족징(族徵)이 가능하였기 때문이다. 이러한 분급 방법은 회수 방법도 도납(都納)과 대봉(代捧)을 널리 도입하게 하였다. 통환과 결환의 유행에 따라 회수도 공동납의 형태(도납)로 바뀌었고, 또 전화(錢貨)의 유통에 따라 수납이 작전(作錢)으로도 가능하게 되었다. 이제는 환곡의 원곡이나 모곡(耗穀)이 더 이상 국가 비축곡의 개색이나 진제만을 목적으로 하지 않았기 때문이다. 한편으로는 전세나 대동미의 수납과 같이 모곡 이외에 낙조(落租)·간색(看色)·인정(人情) 등등의 수수료를 붙여 수납하는 것이 점차 관례화되었다. 나아가 정퇴(停退: 흉년으로 인해 환곡의 회수를 1년간 연기한 것. 또다시 1년을 더 연기한 것을 仍停이라 하고, 다시 1년을 더 연기한 것을 舊還이라 함)분에 대해서는 모곡을 복리(複利)로 수납하는 모상첨모(耗上添耗)가 관행화되기도 하였다. 이는 수령들이 매년 일정한 액수를 관계 기관에 회록해야 했던 상황에서 나온 조처라고도 볼 수 있으나, 모곡을 담당하는 농민으로서는 이른바 채전(債錢, 이자율 20％)을 넘어 갑리(甲利, 이자율 50％)에 다다르는 이자를 부담하는 결과를 가져오는 것이기도 하였다. (5) 폐해 주로 구빈(救貧)과 비축을 목적으로 해 설행되었던 환곡 제도는 이와 같이 해 점차 부세적(賦稅的)인 제도로 자리하였고, 19세기에 이르러서는 고리대(高利貸)제도로 혹평될만큼 성격이 변질되었다. 따라서 폐해도 매우 커서 개혁의 소리가 높아갔지만, 국가 재정에 막대한 비중을 차지한다는 이유때문에 쉽사리 단행되지 못하였다. 그러다가 1862(철종 13)년의 이른바 임술민란을 겪은 뒤에야 비로소 모곡의 징수와 함께 취모보용의 제도를 폐지하였다. 그리고 전국의 실류곡(實留穀) 236만여 섬 가운데 150만 섬을 항류곡(恒留穀)으로 만들어 흉년에 대비하게 하고, 그 개색에도 모곡의 부과를 금하였다. 대신 종래 취모보용하던 경비는 줄일 수 있는대로 줄여서 전결로부터 추가 징수하게 하니, 이것이 곧 삼정이정청(三政釐整廳)에서 취한 파환귀결(罷還歸結)의 대강이었다. 그러나 이러한 조처는 곧 환곡 운영에 커다란 제약을 초래했을 뿐 아니라, 전결세의 증가에 따른 저항도 가져왔다. 그리하여 1866년(고종 3)에는 국가의 출연으로 사창 제도를 다시 실시하고, 1섬에 1말 5되를 취식하며 주민 스스로가 환곡을 운영하게 하였다. 그리고 이것은 갑오경장 때 사환조례(社還條例: 탁지부령 제3호)로 한층 정비되어 사환(社還) 또는 사환미법(社還米法)으로 불리며 운영되다가 일제강점기를 전후해 폐지되었다. → 삼정 ≪참고문헌≫ 三國史記, 高麗史, 朝鮮王朝實錄, 經國大典, 萬機要覽, 度支志, 國穀總錄, 丁茶山全書, 壬戌錄, 朝鮮王朝財政史硏究(金玉根, 一潮閣, 1984), 朝鮮王朝 後期의 財政改革과 還上問題(鄭允炯, 서울大學校 博士學位論文, 1985), 19세기 還穀制 改革의 推移(宋讚燮, 서울大學校 博士學位論文, 1993), 19세기 地方財政運營의 實態에 관한 硏究(張東杓, 釜山大學校 博士學位論文, 1993), 朝鮮後期 統制營의 財政運營에 관한 硏究(金鉉丘, 釜山大學校 博士學位論文, 1994), 社還米制度(麻生武龜, 朝鮮總督府, 1933), 朝鮮初期의 義倉制度에 대하여(朴廣成, 史叢 7, 1962), 李朝後期에 있어서의 夕蛇制度의 經濟的 位置(金峻憲, 靑丘大學論文集 5, 1962), 義倉攷(林基形, 歷史學硏究 2, 1964), 李朝時代 還上取耗補用考(宋贊植, 歷史學報 27, 1965), 朝鮮前期의 救恤制度硏究(林基形, 歷史學硏究 3, 1967), 還穀制의 釐正과 社倉法(金容燮, 東方學志 34, 1982), 18·19세기 還穀에 관한 硏究(梁晋碩, 韓國史論 21, 서울大, 1989), 朝鮮後期 統營穀의 構造와 展開(金鉉丘, 釜大史學 13, 1989), 朝鮮後期 統營穀의 運營實態(金鉉丘, 歷史學報 124, 1989), 還政紊亂과 茶山의 改革論(韓相權, 國史館論叢 9, 1989), 19세기 還穀 賑恤機能의 變化過程(文勇植, 釜山史學 19, 1990), 朝鮮前期 國家財政과 收取制度(李載奴, 韓國史學 12, 1991), 19세기 부세운영의 변화와 그 성격(고동환, 1894년농민전쟁연구Ⅰ, 1991), 19세기 還穀運營의 變化와 還耗의 賦稅化(宋讚燮, 外大史學 4, 1992), 19세기 丹城縣의 還穀問題와 釐整策(宋讚燮, 擇窩許善道敎授停年紀念 韓國史學論叢, 1992), 朝鮮後期 常賑穀의 設置(文勇植, 史叢 46, 1997). <한영국> 출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001 |
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