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[조선] 납속책 (민족)
납속책(納粟策) 조선 시대 국가 재정이나 구호 대책을 보조하기 위해 행했던 재정 마련을 위한 정책. 변란으로 인한 재정적 위기의 타개와 흉년 시 굶주린 백성의 구제에 필요한 재정확보를 목적으로 국가에서 일시적으로 일정한 특전을 내걸고 소정량의 곡식이나 돈을 받는 것을 납속이라 하였다. 납속 시 부여하는 특전의 종류에 따라 노비의 신분을 해방시켜 주는 납속면천(納粟免賤), 양인에게 군역의 의무를 면제해 주는 납속면역(納粟免役), 양인 이상을 대상으로 품계나 특히 양반의 경우 실제의 관직까지 제수하는 납속수직(納粟授職) 등이 있다. 이 같은 특전부여의 문서로서 면천첩(免賤帖)·면역첩(免役帖)과, 교생이 강경시험(講經試驗)에서 떨어지면 군역에 나가게 되므로 강경을 면제해주는 특전을 기록한 교생면강첩(校生免講帖), 그리고 향리역 면제의 특전을 기록한 면향첩(免鄕帖) 등이 있다. 그 밖에 품계와 관직을 기록한 관리임명서로서 이를 받는 자의 이름 쓰는 난을 비워두는 공명고신첩(空名告身帖)이 있다. 여기에는 훈도첩(訓導帖)·노직당상첩(老職堂上帖)·추증첩(追贈帖)·증통정첩(贈通政帖)·가설실직첩(加設實職帖), 그리고 서얼에게 과거(科擧)와 벼슬에 나가는 것을 허용하는 서얼허통첩(庶孽許通帖) 등이 발행되었다. 납속의 사례는 조선 전기부터 있었는데 1485년(성종 16) 기근으로 기민구제책이 막연할 때 사노 임복(林福)이 쌀 3,000석을 납속하고 그 아들 네 명을 면천시킨 적이 있고, 1553년(명종 8)에도 재해로 인한 전라도와 경상도의 기근구호를 위해 납속사목(納粟事目)을 만들어 공사천(公私賤)으로 쌀 50∼100석을 바치면 면천·종량(從良)시켰으며, 1583년(선조 16) 여진족의 육진 침입 때 병조판서 이이(李珥)에 의해 서얼에게 납속(혹은 말을 바치게 했음)하고 허통하기도 하였다. 그러나 전기의 납속은 대개 노비에게만 국한된 것으로 그 액수도 후기에 비해서는 상당한 고액이었고, 그나마 공식적으로 제도화되지도 못하였다. 납속이 대규모로 시행되고 제도화된 것은 임진왜란 때부터이다. 전쟁을 치르는 동안 군량미의 조달이 매우 어려워지자 식량을 모으기 위한 임시변통책으로서 중앙정부와 순찰사 및 체찰사 등의 파견관리에 의해 납속책이 대대적으로 실시되었다. 1593년(선조 26) 호조에서 작성하여 실시한 납속사목에 나타난 납속과 거기에 따른 특전부여는 〔표 1〕과 같다. 이 납속사목에는 향리·서얼·사족 신분층만 규정하고 있으나, 종전부터 간헐적으로 허용되었던 천인의 납속종량 역시 함께 실시되었을 것으로 짐작된다. 전란이 끝난 후인 1600년에 그 동안 발행하고서도 미처 사용하지 못했던 면향첩·허통첩·공명첩 등 1만2000여 장을 소각하였으나 납속제 자체는 전후의 복구, 특히 궁궐 영전이나 축성 등의 수리사업에 필요한 재정확보와 물량조달을 위해 계속되었다. 광해군 때는 은돈과 무명을 받고 동지(同知)·첨지(僉知)를 제수함과 함께 당상 3품실직을 부여했고, 인조·효종 때에는 납속한 사족에 대해 수령이나 변장(邊將)에 임명하려는 움직임도 있었다. 납속책이 다시 남발된 것은 현종·숙종 때였다. 이것은 남한·대흥·북한 산성의 축조나 보수 같은 군사시설 확장과 거듭된 흉년에서 오는 기민구제에서 드는 진휼사업의 비용을 납속에 의존했기 때문이었다. 1660∼1661년 사이에 반포된 납속사목의 내용은 〔표 2〕와 같다. 〔표 1〕에 비해 〔표 2〕에서는 우선 납속할 수 있는 대상에 양민(良民 즉 常民)이 포함되었는데 이는 인조 후반 이후 양민의 공명첩 매수가 허용되었던 사실이 이제 공식화된 것이다. 또 납속에 의해 제수되는 위계품직의 종류가 보다 다양지고 있으며, 직첩의 값은 시대가 지날수록 떨어지고 있는데 이는 대개 납속가의 시대에 따른 변동말고도 납속에 따른 특전부여가 단지 명목상에 그쳤기 때문이었다. 예컨대, 양민이 공명고신첩을 사더라도 호적대장에 납속통정이니 납속가선(納粟嘉善) 등의 단서를 붙여 기재하게 하여 군역은 면제되지 않도록 하고, 사족의 그것과 구별하는 등 실질적인 혜택이 없었기에 양민이 공명첩 사기를 꺼리게 되어 그 값이 하락하지 않을 수 없었던 것이며, 때로는 싫다는 양민에게 억지로 공명첩을 배정하는〔勒定〕 비리가 생겨나기도 하였다. 공명첩의 남발은 1690년(숙종 16)의 1년 동안 8도에 무려 2만여 장의 공명첩이 보내기도 했던 숙종연간을 고비로 해서 국가가 백성을 속이는 처사라는 비난이 일어 경종 때 이후는 공명첩 발행을 자제해 다소 정돈되는 듯 하였으나, 1731년(영조 7)부터 2∼3년간 거듭된 흉년에 진휼곡이 바닥나자, 다시 7,000∼8,000장의 공명첩을 발매하고 이와는 별도의 새로운 납속형태로서 〈부민권분논상절목 富民勸分論賞節目〉을 마련해 시행함으로써 재개되었다. 〈부민권분논상절목〉은 사족·한량·상민 가운데서 부유한 자들로 하여금 자원해서 곡식을 내어 기민을 구제하게 하고 그에 대한 포상으로서 사진(私賑)한 실적에 따라 〔표 3〕에서 보듯이 실제관직이나 통정·절충첩 등의 첩문(帖文)을 지급하거나 일정기간의 연역(烟役)을 면제해 주는 내용이었다. 공명첩이 진휼곡 마련 이외에도 궁궐 영건이나 산성수리에 필요한 재정확보에 활용되었다면 〈부민권분논상절목〉은 사사로이 진휼한 실적에 대한 사후포상의 방식을 취함으로써 오로지 기민구제만을 목적으로 한 납속책이었다. 이제 납속책에는 공명첩과 부민권분논상 등 두 가지 형태가 있게 된 셈인데, ≪속대전≫의 규정〔吏典 雜令條〕에서 보듯이, 진휼 이외의 목적이나 도(道)단위의 대규모 진휼사업이 아닌 경우에는 공명첩 발매를 허용하지 않게 됨으로써 후자가 보다 유력해졌으나, 각종 산성의 보수나 무기의 제작·수리, 왕실 원찰(願刹)의 중수 등 특정 목적을 위해 전자의 발행은 계속된 데다, 특히 수령이 부민에게 억지로 사진(私賑)하도록 강요함으로써 빈민·부민이 모두 피해를 입게 되는 폐단이 지적되면서 부민권분이 금지되고 공명첩만 발매하도록 한 적도 있어 납속책의 주된 형태로 공명첩이 갖는 비중은 여전하였다. 영·정조 연간에 정비된 납속제는 순조 이후의 삼정문란 속에 다시 무절제해 졌으며, 세도재상에 의한 매관매직이 자행되는 상황에서 그나마 국가재정의 보완이라는 의미마저 퇴색해 버리고 말았다. 공명첩의 발행절차는 진휼청이나 감사·감진어사(監賑御史) 및 재정이 필요한 해당관서에서 공명첩발매를 요구하면 비변사에서 이를 논의하고 임금의 재가를 받아 이·병조로 하여금 발행하도록 하여 요구기관에 보내게 하는 방식이었다. 납속에서 거둔 곡식의 양은 시기에 따라 납속가가 다르고 또 발매량의 증감이 달라 한가지로 말할 수는 없으나 1685년(숙종 11) 600여 장의 공명첩으로 2,800여 석의 곡식을 거두어 1만여 명의 기민을 진휼했다는 것이나, 1787년(정조 11)의 경기도 진휼곡 내용에서 전체 3만5753석 가운데 공명첩 500장 발매를 통해 3,472석, 부민권분에 의해 1만 4650석, 도합 1만 8122석을 확보(나머지는 常賑廳이나 감·병영의 진휼곡임)함으로써 51% 이상을 차지하였던 사실로 보아 흉년 시에 납속책이 기여한 바는 상당했다고 할 수 있다. 돈 받고 관직을 판다거나 명목상의 직첩으로 백성을 속여 곡식을 징발한다는 제도 자체의 부정적 혐의와 운영상의 폐단으로 납속책은 역대에 걸쳐 비판을 받았지만 바로 이러한 진휼을 위한 탁월한 재정보충 효과 때문에 계속 시행되었던 것이다. 본래 납속은 명예직의 매매 이상의 의미는 가지지 않았다. 그러나 일반 농민의 경우 납속을 통해 취득한 명예상의 지위를 실제적 지위로 기정사실화하려고 노력하였다. 그들은 때로 국가의 기만책에 항의해 공명첩 매입을 거부함으로써 국가로부터 면역특전까지 얻어내기도 하였고, 일반적으로는 호적을 담당한 관리와 결탁해 납속에 의해 취득한 지위를 실제의 지위로 호적에 기재하였다. 이러한 경우, 그 당대는 어렵겠지만 2, 3대를 지나면 적어도 군역을 지는 상민의 신분에서 벗어날 수는 있었다. 납속이 가져 온 이러한 결과는 양정(良丁)의 심각한 부족현상을 가져와 이른바 군정문란의 큰 요인이 되었고, 나아가 이에 의한 신분변동이 전통적 신분제의 유지를 위협하였다. 조선 후기에는 하층신분의 상층신분에로의 상승에 의한 신분제의 변동이 더욱 심하였고, 그 요인 가운데는 납속이 갖는 비중이 적지 않았다. 따라서 납속책이 비록 국가재정확보에 목적을 두어 사회이동을 가능하게 하는 통로로서의 구실은 제대로 하지 못했다 하더라도, 조선 후기 신분제의 변동에 갖는 의미는 크다고 할 것이다. ≪참고문헌≫ 朝鮮王朝實錄, 備邊司謄錄, 續大典, 朝鮮後期農業史硏究(金容燮, 一潮閣, 1970), 朝鮮後期社會身分制의 崩壞(鄭奭鍾, 大東文化硏究 9, 1972), 兩班·農民層의 變化(李章熙, 한국사 13, 1978), 17世紀에 있어서의 奴婢從良(平木實, 韓國史硏究 3, 1969), 朝鮮時代 納粟制에 관한 硏究(文守弘, 成均館大 博士學位論文, 1985), 17·18세기 納粟策의 實施와 그 成果(徐漢敎, 慶北大歷史敎育論文輯 15, 1990). <정만조> 출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001 |
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 [조선] 한산도대첩 (민족) |
 [조선] 공명첩 (민족) |
