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[조선] 균역법 (민족)
균역법(均役法) 관련항목 : 균역청 조선 후기 영조 때 양역제(良役制)의 개선을 위해 실시하였던 재정제도. [개요] 양역이란 국가가 필요로 하는 역역(力役)을 법제적인 구별인 양·천인의 두 신분층 가운데서 양인에게 부담시킨 일종의 신역(身役)인데 처음에는 직접 역역을 징발하였으나 점차 옷베〔布〕 또는 곡식으로 대신하게 되어 조선 후기에는 국가 재정수입의 큰 몫을 차지하는 부세(賦稅)의 형태가 되었다. 이 양역이 제도 자체의 모순과 운영상의 결함 등으로 민폐를 야기함은 물론 사회의 동요까지 초래하게 되자 그 대책이 오랫동안 여러 면으로 논의(良役變通論이라 함)되어 왔는데 마침내 영조 26년 양역의 부담을 대폭 줄여서 포 1필로 균일화함과 동시에 그에 따른 재정결손의 보완책 마련에 착수, 1년여의 논의 끝에 마침내 영조 28년 어염세(魚鹽稅)·선무군관포(選武軍官布)·은여결세(隱餘結稅)·결전(結錢) 등의 새로운 세금을 통해 보충토록 하는 내용의 균역법으로 시행을 보게 된다. [제정 과정] 그 제정경위와 내용, 성과를 보면 다음과 같다. 양역의 폐단에 대한 대책논의는 효종·현종대 이래 거듭되어서 숙종 때에는 군사비 지출을 줄이기 위한 군사 수의 감축, 군문(軍門)의 축소와 같은 소변통론(小變通論)과 양역제의 철폐를 전제로 한 호포(戶布)·구전(口錢)·결포(結布)·유포(遊布) 등의 대변통론이 여러 사람에 의해 각기 내용을 달리하여 주장되는 등 활발히 전개되었다. 그래서 한때는 금위영(禁衛營)이 폐지되고, 한시적이기는 하나 관서지방에 호포가 실시되기도 했으나 군사력 약화를 우려하는 국왕과 신분적 특권을 앞세우는 양반층의 이해관계가 얽혀서 별다른 성과를 거두지 못하고 바로 원상태로 돌아가고 말았다. 이런 과정에서 결국 양역폐 시정을 위한 어떠한 개혁책도 당시의 실정에서는 선뜻 시행하기가 불가능하다는 사실이 확인되었으며 그 결과 양역제는 그대로 유지하되 다만 양역의 부담을 반감(半減)함으로써 양역폐해에 시달리는 양민에게 실질적인 혜택을 주고 그 고통을 완화하자는 감필론(減疋論)이 숙종 말년부터 유력해졌다. 균역법의 내용을 구성하는 한 축인 감1필(減1疋)은 바로 이 감필론에서 유래하였다. 그런데 감필에는 막대한 재정결손이 예상되므로 이에 대한 적절한 대책이 반드시 마련되어야 하였다. 영조 이후의 양역논의는 주로 감필과 그 재정보완책의 모색을 중심으로 전개되었다. 탕평책의 추진에도 불구하고 노·소론 사이의 정치적 갈등이 거듭되던 정국이 영조 16년(1740)의 경신처분(庚申處分)과 뒤이은 신유대훈(辛酉大訓)으로 노론 명분속에 소론이 참여하는 형세로 어느 정도 안정을 갖게 되자 여기에 양역문제의 해결을 통해 탕평의 가시적 성과를 드러내고자 하는 임금과 탕평파의 정치적 의도가 맞물리면서 그 동안 지지부진하던 양역논의는 마침내 균역법의 제정으로 결실을 맺게 된다. 그 계기는 1750년(영조 26) 5월 호조판서 박문수의 호전론 주장에서 주어졌다. 이 때의 호전론은 예상을 초과한 호당징수량(戶當 徵數量)의 산출과 호적법의 미비로 결국 무산되지만 그것을 검토하는 과정에서 감필과 결부시켜 시행하려는 논의(즉 감필을 하고 부족분을 호전으로 충당한다는 減疋戶錢論)가 일어났으며 이것마저 여의치 않게 되자 마침내 임금 영조는 같은 해 7월 전격적으로 양역의 부담을 반으로 줄여 1필로 균일하게 하는 내용의 감필을 단행하였다. 균역법의 첫 단계가 시작된 것이다. 감필이 단행된 이상 그에 따른 재정결손을 보완할 대책의 마련이 시급해졌다. 이에 영의정 조현명(趙顯命)을 책임자로 하고 신만(申晩)·김상로(金尙魯)·김상성(金尙星)·조영국(趙榮國)·홍계희(洪啓禧)를 실무자(句管堂上)로 하는 균역절목청(均役節目廳)이 설치되어 감필에 따라 줄어든 만큼의 비용을 해당 관청에 보충(이를 給代라고 함)하는 급대책을 강구하였다. 급대에 필요한 재원은 총계 100만 냥 정도로 추산되었으나 당시의 빈약한 세정상황에서 이를 조달하기란 불가능하였다. 그래서 우선 각 군영의 규모 축소와 군사 수의 감축·군사시설의 병합·각 관청의 재정지출 절약 등에 의해 급대할 상당량을 상쇄한 후, 나머지는 왕족이나 궁방(宮房)에 주어져서 세원(稅源)에서 제외되었던 어염세를 다시 국고(國庫)로 환수하고, 양반이 아니면서도 양역의 부과대상에서 빠져 있는 피역자 내지 한유자(閑遊者)에게 일정한 비용을 징수하며(選武軍官布), 그 동안 관행적으로 지방 수령의 사용(私用)으로 묵인되어 오던 은결(隱結)·여결(餘結)에서의 수입을 국가로 돌리는 등의 새로운 세원(稅源) 포착에 의해 급대재원을 확보하기로 하며, 이렇게 하고도 부족한 액수는 각 고을에 일정량을 할당하여 징수하는 분정(分定)의 방식을 취하기로 하는 방안이 일차적으로 마련되었다. 그러나 궁방이나 한유자·수령 등 실리(失利)하게 된 쪽의 반발이 심하게 일어나고 불합리한 분정방식에 대한 비판이 크게 일어나자 마침내 홍계희의 주장에 따라 분정을 폐지하는 대신, 기존의 토지 세금에 1결당 쌀 두 말씩을 부가하는 결미(結米) 조항을 신설하고, 처음에 마련된 어염세·선무군관포·은여결세 등의 급대재원에 약간의 수정을 가하여, 감필이 단행된 지 1년여 지난 1751년 9월 균역사무를 담당할 관청으로서 균역청을 옛 수어청 자리에 설치하면서 비로소 균역법은 정식으로 시행을 보게 되었다. [내용] 균역법의 내용에는 감필균역(減疋均役)과 그에 따른 재정결손을 보완하기 위한 대책의 두 가지가 포함된다. 우선 감필균역은 단순한 감필에만 그치지 않고 종전의 약간씩 차이가 있던 양역 부담량을 1필로 통일하여 균일하게 한다는 것인데 감필의 시행과 함께 모든 양역 명목의 부담이 1필(돈으로 낼 때는 2냥)로 재조정되었다. 다음 재정결손 보완책과 관련해서는 1752년 균역청에서 편찬한 ≪균역청사목≫에 자세히 규정되어 있는데 크게 감혁(減革)과 급대재원(給代財源), 급대처(給代處)의 세 부분으로 구성되어 있다. 감혁이란 급대비용을 줄이기 위하여 군문과 관청의 체제를 변경하고 영(營)·진(鎭)을 통폐합하여 군사 수를 감축하는 것을 말한다. 이 때 감축된 군사 수는 〔표 1〕에서 보듯이 2만919명인데 이 숫자만큼 급대비용이 생략되며 동시에 이들을 군포납부자로 전환시킴으로써 군포수입이 늘게 되는 셈이다. 감혁에는 그 밖에도 약 10만 명에 이르는 병조 기보병(兵曹騎步兵, 보통 二色軍이라 하며 納布軍임)에서와 같이 2필에서 1필로 반감하는 것이 아니라 납부기간을 조정함에 의해 실제로는 1/3만 감해 주는(즉 良丁 1인이 16개월에 2疋 내던 것을 12개월에 1疋 내게 함) 방식이나, 금위영의 정군자보(正軍資保)나 각 도의 영·진에 대해 감필의 재정결손이 있음에도 불구하고 아예 급대를 하지 않는 방법도 있었다. 이런 감혁에 의해 줄어든 액수는 홍계희가 지은 ≪균역사실 均役事實≫에 의하면 대략 50만 냥 정도였다고 한다. 그러나 아직도 40∼50여만 냥이 남아 있었고 이것은 급대가 불가피한 최소한의 양이었다. 급대재원이란 바로 이러한 급대에 소요되는 비용을 확보하는 세원을 말하는데 ① 이획(移劃), ② 선무군관포(選武軍官布), ③ 어염선세(魚鹽船稅), ④ 은여결세(隱餘結稅), ⑤ 결미(結米 또는 結錢)의 5항목이 들어 있다. ① 이획이란 선혜청이 갖고 있는 저치미(儲置米)와 감사(監司)의 가족 동반을 금지한 데서 절감된 영수미(營需米) 등을 균역청으로 이속시켜 급대비용으로 삼게 한 것(1770년경 이후에는 없어짐). ② 선무군관포는 피역하고 있는 한정(閑丁)을 선무군관으로 삼아 일부를 시취(試取)하는 대신 1인당 1필씩 징수하는 것. ③ 어염선세는 해세(海稅)라고도 하는데 왕족이나 궁방에 지급되었던 어전세(漁箭稅)·염분세(鹽盆稅)·선세 등을 국고로 돌려 균역청 수입으로 삼게 한 것. ④ 은여결세란 그 동안 수령이 사사로이 쓰도록 묵인되었던 은결·여결에서 거둔 세금을 수령의 자발적 보고에 의해 균역청으로 돌린 것. ⑤ 결미란 평안·함경도를 제외한 6도의 토지에 대해 쌀 2말 혹은 돈 5전을 거두는 것으로 급재재원의 반 이상을 차지할 만큼 비중이 컸다. 각 명목에서의 수입을 표시한 것이 〔표 2〕이다. 실로 급대재원의 총 액수는 69만 냥을 넘고 있는데 결미에서 거둔 세금 중 약 8만 냥은 외방(外方)급대로서 지방에 남겨두었기에 균역청의 실제 수입은 이를 뺀 60만 냥 정도였고 이후 시대에 따라 약간의 차이는 있으나 대체로 이 선은 유지하였다. 한편 급대처는 감필에 의해 재정결손을 보게 된 군·아문과 지방의 영·진에 급대해 주어야 할 액수를 규정해 놓은 것으로 감혁과 미급대(未給代)에 따라 재조정되었다. ≪균역사실≫에는 급대처에 지급된 액수가 40여만 냥이라고 하나 ≪균역청사목≫에 열거된 것을 정리한 〔표 3〕에 보면 균역법 시행 초기인 1752년(영조 28)에 이미 52만 냥을 넘고 있으며, 1755년에 단행된 노비 신공(身貢)의 감필에 따른 급대마저 균역청이 담당하게 되고 이후로도 각 관청의 소소한 부족경비까지 지원해 주게 됨으로써 그 액수는 점차 증가하여서, ≪만기요람(萬機要覽)≫에 보면 1807년(순조 7)에는 급대총액이 쌀 4만2450석, 목면 487통(同) 26필(2만4376필), 포(布) 53통 31필(268필), 전(錢) 40만8410냥으로 총계가 60만 냥을 휠씬 상회하며 균역청 수입의 대부분이 소요되고 있음을 알 수 있다. [성과] 균역법의 성과는 조선 후기 사회의 현안문제였던 양역의 폐단을 근본적으로 척결하는 개혁이 되지 못하였고, 감필을 통해 농민 부담을 약간 줄여준 데 불과하였다. 그런데 이것마저도 당시의 군포징수가 실제로는 매정단위(每丁單位)가 아니고 촌읍 단위(村邑單位)였으므로 실제 혜택이 얼마만큼 있었는지 의문이다. 균역법 실시 직후 바로 이에 대한 비판이 일어나고, 삼정(三政) 중의 하나로서 군정의 문란이 말기까지 그 폐단으로 지적되고 있는 점은 균역법의 성과가 크지 못하였음을 말해준다. 그러나 종래의 약간씩 차이가 나던 양역의 부담을 감필을 통해 1필로 균일화하였으며(영조는 이를 균역이라 하였다) 선무군관을 통하여 피역자 가운데 약간이나마 양역을 지게 하여 불균등한 부역부과를 시정하려 하였고(홍계희는 여기에 왕의 균역의지가 반영되었다고 하였다), 특히 결미의 실시로 일부이기는 하나 막연한 노동력을 단위로 했던 인두세(人頭稅)가 실질적인 생산력을 가진 토지로 전환됨으로써, 경제력의 차이에 따른 세금의 부과에 의하여 조세징수의 합리성을 기할 수 있었다는 점(홍계희는 균역의 本意가 여기에 있다고 하였다), 그리고 부차적이지만 급대재정(給代財政)의 마련을 위하여 비로소 전국적인 양정수의 파악이 시도되었다는 점도 그 성과로 평가된다. 그리고 왕권과 양반신분 및 농민층의 이해관계가 얽힌 군역문제 해결에 있어서 지배층이 약간 양보하면서(왕의 경우 왕족에게 折受되었던 어염선세의 포기, 양반지주층은 結米의 부담) 민생을 위한 개선책을 도모하였다는 데 그 의의가 있다. → 균역청 ≪참고문헌≫ 英祖實錄, 備邊司謄錄, 承政院日記, 均役事實, 良役實總, 良役總數, 均役廳事目, 萬機要覽, 增補文獻備考, 조선왕조 재정사 연구III(김옥근, 일조각, 1988), 壬亂以後의 良役과 均役法의 成立(車文燮, 史學硏究 10 11, 1961), 均役法施行以後의 良役에 대하여(朴廣成, 省谷論叢 3, 1975), 韓國軍制史 - 近世朝鮮前·後期編(陸軍本部, 1968 1976), 朝鮮後期의 良役變通論議에 대한 檢討(鄭萬祚, 同大論叢, 1977), 均役法의 選武軍官(鄭萬祚, 한국사연구 18, 977), 17, 18세기 前半 金納租稅의 成立과 展開(方基中, 東方學志 45, 1984), 17, 18세기 良役均一化 政策의 推移(鄭演植, 韓國史論 13, 1985), 朝鮮後期 軍役稅에 있어서 金納租稅의 展開(方基中, 東方學志 50, 1986), 均役法 施行以後의 地方財政의 變化(鄭演植, 震檀學報 67, 1989), 肅宗朝 良役變通論의 展開와 良役對策(鄭萬祚, 國史館論叢 17, 1990), 17세기 均役制의 推移와 改革論(金鍾洙, 韓國史論 22, 1990), 均役法 施行前後의 私募屬硏究(金友哲, 충북史學 4, 1991). <정만조> 출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001 |
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 [조선] 계해약조 (한메) |
