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[조선] 관찰사 (민족)
관찰사(觀察使) 조선 시대 각 도에 파견되어 지방 통치의 책임을 맡았던 최고의 지방 장관. 감사(監司)·도백(道伯)·방백(方伯)·외헌(外憲)·도선생(道先生)·영문선생(營門先生) 등으로도 불리었다. 처음에는 도관찰출척사(都觀察黜陟使)라고 했으나, 1466년(세조 12)에 관찰사로 개칭하였다. 고려의 안찰사(按察使) 및 안렴사(按廉使)의 후신으로 고려 말에 나타났으나, 기능이나 지위 면에서 상당한 차이가 있었다. 고려의 안렴사 체제에서 조선의 관찰사 체제로 바뀐 것은 고려 전기이래 꾸준히 추진되어 온 군현제(郡縣制)와 도제(道制) 정비 작업의 결과였다. 뿐만 아니라, 그 촉진제로서의 구실을 담당, 조선의 중앙 집권적 체제 구축에 크게 이바지하였다. [변천] 1388년(창왕 즉위년)에 이르러 주로 시종(侍從)·낭관(郎官)으로 임명되던 4∼6품의 안렴사 대신에 삼성(三省)과 중추원(中樞院) 양부(兩府)의 대신이 도관찰출척사로 파견되어 품계가 높아졌다. 또 6개월마다 교체되던 것을 1년 임기제로 정착시켰다. 1389년(공양왕 1)에는 구전관(口傳官)의 형식으로 발령하던 것을 제수(除授)라는 정식 임명절차를 밟도록 개혁하였다. 1390년에는 사무 기구로 경력사(經歷司)를 설치해 경력과 도사(都事)라는 수령관을 두어 조선 시대 관찰사제의 기본이 마련되었다. 그러나 조선 태종대에 이르기까지 관찰사제는 확고히 정착되지 못하였다. 즉, 양계(兩界)에는 관찰사 대신 도순문사(都巡問使)가 파견되었고, 나머지 6도의 경우에도 1392년에서 1401년(태종 1) 사이에 몇 차례나 안렴사로 환원되었다가 다시 복구되는 변동을 보였다. 그 뒤 1414년에 양계 지방이 동북면·서북면에서 영길도(永吉道)·평안도로 개칭되어 도제(道制)에 편입되는 것을 계기로 1417년에 이 지역에도 도관찰출척사가 파견되었다. 이에 비로소 전국에 걸쳐 일률적인 관찰사제가 확립되었다. [기능] 관찰사의 기능은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 첫째는 외관(外官)의 규찰이라는 관찰사 고유의 기능이다. 즉, 국왕의 특명을 받은 사신으로서 끊임없이 도내를 순력하면서 1년에 두 차례 수령을 비롯한 모든 외관에 대한 성적을 평가, 보고하는 일이었다. 이것은 외관의 포폄(褒貶)에 절대적인 기준이 되었으며, 풍문만으로도 외관을 탄핵할 수 있는 풍문거핵(風聞擧劾)의 권한이 주어지기도 하였다. 그리하여 중앙의 내헌인 사헌부와 아울러 외헌으로 불리기도 하였다. 안렴사와 달리 종2품 이상으로 품계를 높인 것도 이러한 기능을 원활히 수행하도록 하기 위한 배려였으며, 정실을 배제하기 위해 관찰사와 수령 사이에 상피법(相避法)을 적용하였다. 임기를 1년 이상으로 연장하지 않으려 한 것도 공정한 성적 평가를 유도하기 위한 것이었다. 둘째는 지방 장관의 기능으로, 모든 외관의 상급 기관으로, 도내의 모든 군사와 민사를 지휘, 통제했고, 독자적으로 일을 처리할 수 있도록 상당한 정도의 직단권(直斷權)이 주어졌다. 따라서, 각 도의 병마절도사·수군절도사를 겸임하였다. 전임(專任)의 병마절도사와 수군절도사가 별도로 설치되어 있는 도의 경우에도 관찰사의 우위를 제도적으로 보장하였다. 직속 관원으로는 경력·도사 이외에 검률(檢律)·심약(審藥) 등을 두었는데, 경력은 1446년에 혁파되었다. 관찰사가 일을 보는 관청은 감영(監營)·영문(營門)·순영(巡營) 등으로 불렸으며, 소재지는 시기에 따라 다소 변동을 보였다. 고려의 안렴사와 비교하면 관찰사의 두 가지 기능이 모두 확대되었지만, 그 가운데 지방 장관으로서의 기능이 더욱 현저히 확대된 것으로 나타난다. 지방 장관으로서의 기능을 중시하게 되자, 보다 적극적으로 지방 행정을 담당하기 위한 방안으로 임기를 2년으로 연장해 수령직을 겸임시키는 겸목법(兼牧法)이 나타났다. 그러나 이것은 끊임없이 도내를 돌면서 외관을 규찰해야 하는 관찰사 고유의 기능과 마찰을 일으켰다. 때문에 평안도·함경도를 제외한 다른 도의 경우에는 치폐(置廢)를 거듭하면서 쉽사리 정착하지 못하였다. 관찰사는 1895년(고종 32)의 관제 개혁으로 전국이 23부(府)로 구획될 때에도 각 부의 장관 이름으로 남았으며, 내무대신의 지휘와 감독을 받도록 되었다. 그러다가 1896년에 다시 전국을 13도로 개편함에 따라 각 도의 장관이 되어, 1910년 일본이 우리 나라를 강점할 때까지 존속하였다. ≪참고문헌≫ 經國大典, 續大典, 增補文獻備考, 三峯集(鄭道傳), 道先生案(慶尙道), 高麗按察使考(邊太燮, 歷史學報 40, 1968), 後期 道制의 轉成過程(河炫綱, 高麗地方制度의 硏究, 1977), 麗代의 按察使制度와 그 背景(金潤坤, 嶠南史學 創刊號, 1985), 觀察使制와 그 運營(李存熙, 朝鮮時代地方制度硏究, 1990), 高麗末·朝鮮初 地方勢力의 動向과 觀察使의 派遣(崔先惠, 震檀學報 78, 1994), 朝鮮初期의 觀察使(張炳仁, 韓國史論 4, 1978). <장병인> 출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001 |
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