|
|
[고려/조선] 대간 (민족)
대간(臺諫) 관련 항목 : 대성 감찰의 임무를 맡은 대관(臺官)과 국왕에 대한 간쟁(諫諍)의 임무를 맡은 간관(諫官)의 합칭. 고려 시대는 어사대ㆍ중서문하성의 낭사(郎舍)에, 조선 시대는 사헌부ㆍ사간원에 소속되었다. 그들은 시정(時政)의 득실을 논하고, 군주ㆍ백관의 과실을 간쟁, 탄핵하며, 관리의 인사에 서경권(署經權)을 행사하는 등의 정치적 소임을 담당하였다. 이와 같은 직임에 따라 언관(言官) 또는 왕의 이목관(耳目官)이라고도 불렸다. 대간제의 최초의 형태는 이미 주대(周代)부터 나타나며, 진(秦)ㆍ한(漢)대에 하나의 제도로서 제모습을 갖추게 되었다. 이어서 당ㆍ송대에 이르러 완성되었다. 우리 나라의 대간제는 당나라의 제도를 참고해 우리 실정에 맞게 재편성되었다. 시작은 신라 태종무열왕 6년(659)에 감찰기구로 설치한 사정부(司正府)에서 볼 수 있다. ≪삼국사기≫ 직관지에, 사정부와 함께 관원으로 영(令)ㆍ경(卿)ㆍ승(丞) 등을 둔 사실이 기록되어 있다. 그런데 본기(本紀)에는 544년(진흥왕 5)에 이미 사정담당 관원을 설치하고 있었음도 아울러 전하고 있다. 따라서, 우리 나라 대간 제도의 기원은 진흥왕 때까지 올라 갈 수 있으나, 하나의 독립된 관부를 가지고 중요한 기능을 발휘하게 된 것은 태종무열왕 때부터라고 하겠다. 그 뒤 사정부에는 673년(문무왕 13) 지방 주현의 감찰관인 외사정(外司正)이 두어졌다. 746년(경덕왕 5)에는 내성(內省) 산하 여러 관사의 관원을 규찰하기 위한 관부로 내사정전(內司正典)이 신설되어, 신라의 감찰 기구는 점차 확대되었다. 요컨대, 신라에서는 사정부와 내사정전의 관원들이 대관이었던 셈인데, 그들은 간관의 구실까지 겸했던 것으로 추측된다. 그러나 골품 제도가 사회 조직 원리로 되어온 고대적 전제 왕권의 신라 사회에서 그들의 간관적 기능이 어느 정도로 수행될 수 있었는가는 매우 의심스럽다. 신라의 예에 비추어 고구려와 백제도 비슷한 제도가 있었을 것으로 추측되지만 확실한 근거는 보이지 않는다. 우리 역사상 대관ㆍ간관이 따로 구분되어 설정된 것은 발해가 처음이었다. 발해의 관제를 보면, 감찰기관인 중정대(中正臺)에는 대중정(大中正)ㆍ소정(小正) 등의 대관이 있었고, 선조성(宣詔省)에는 좌상시(左常侍)ㆍ간의(諫議) 등의 간관이 있었다. 그러나 발해사회가 지니는 고대적 성격으로 미루어보아 간관의 기능은 그리 활발하지 못했을 것으로 여겨진다. 그 뒤 대간 제도가 조직ㆍ기능 양면에서 진전을 보여 새로운 의미를 가지고 등장하게 된 것은 고려 왕조였다. 그것은 조선 왕조에서도 대체적으로 그대로 계승되어 1894년(고종 31) 갑오경장 때까지 지속되었다. [고려] 고려의 대간 제도는 이미 국초 이래의 사헌대(司憲臺)ㆍ내의성(內議省)의 존재에서 편모를 알 수 있다. 그러나 그것이 정식 관부로 발족한 것은 성종 때부터였다. ≪고려사≫ 백관지에, 대관제는 성종 14년(995)에, 간관제는 목종에서 문종 연간에 걸쳐 이루어졌다고 기록되어 있다. 그러나 ≪고려사≫ 세가ㆍ열전 및 ≪고려사절요≫와 비교, 검토한 결과 시기가 잘못된 것으로 보인다. 고려의 대간 제도는 성종 1∼2년에 와서, 우리 나라 재래의 전통 위에 중국의 것을 가미하고, 거기에 왕조의 특수성까지도 포괄해 이룩된 정치 조직의 하나였다. (1) 구성 대관은 사헌대 내지 어사대의 관원으로서, 대부(大夫, 정3품) 1인, 중승(中丞, 종4품) 1인, 시어사(侍御史, 종5품) 2인, 전중시어사(殿中侍御史, 정6품) 2인, 감찰어사(監察御史, 종6품) 10인과 판사(判事, 정3품) 1인, 지사(知事, 종4품) 1인, 잡단(雜端, 종5품) 1인이 증치된, 도합 8직 19인으로 구성되었다. 그러한 구성은 다른 왕조보다도 확대된 조직으로 직권을 행사함에 있어 정치적 기능이 주목된다. 여기서 또 하나 주목되는 것은 고려 특유의 판사ㆍ지사ㆍ잡단의 존재이다. 특히, 판사는 어사대의 실제적인 장관인 대부보다 상급 직위였고, 또 대체적으로 재상의 겸임직이었다는 점에서, 고려 대관제의 성격과 기능에 매우 중요한 의미를 가진다. 한편 지방의 특별 구역인 서경(西京)과 양계(兩界)에도 분대(分臺)라는 상설 감찰 기관을 두고 있었다. 그 곳의 분대어사는 중앙의 감찰방어사(監察房御史)들이 파견 근무의 형식을 취해 부임한 것으로 보이는데, 신라의 외사정제와 유사성이 많다. 간관은 대관처럼 명확하지 않으나, 중서문하성의 하부 조직을 이루는 관원들이 모두 간관이었다고 파악된다. 즉, 중서문하성의 2품 이상이 재부(宰府)를 구성, 성재(省宰)ㆍ재신ㆍ재상이라 하였고, 3품 이하관은 낭사를 구성, 성랑(省郎)ㆍ간관이라고 불렸다. 구체적으로 좌우산기상시(左右散騎常侍)ㆍ직문하(直門下)ㆍ좌우간의대부(左右諫議大夫)ㆍ급사중(給事中)ㆍ중서사인(中書舍人)ㆍ기거주(起居注)ㆍ기거랑(起居郎)ㆍ기거사인(起居舍人), 그리고 좌우보궐(左右補闕)과 좌우습유(左右拾遺) 등 10직 14인이었다. 그와 같은 조직은 대관의 경우와 마찬가지로 인원에서 조선이나 당ㆍ송의 어느 왕조보다도 우세하였다. 아울러, 낭사가 재부인 중서문하성의 하부조직으로 구성되어 있었다는 점, 간관의 최상급 직위인 산기상시는 중추원의 추밀재상(樞密宰相)이 겸임하는 예가 많았다는 점 등은 중시되어야 할 사항들이다. (2) 기능 대ㆍ간은 각기 관부를 달리하고 있었고, 맡고 있는 일도 조금씩 달랐다. ≪고려사≫ 권76 백관지에, “낭사는 간쟁과 봉박(封駁)을 맡았다.”, “대관은 시정(時政)을 논박하고 풍속을 교정하며 규찰, 탄핵하는 임무를 맡았다.”고 하였다. 이처럼 간관이 담당한 간쟁ㆍ봉박의 주대상이 군주였음에 비해, 대관은 관료ㆍ양천인(良賤人)의 감찰에 주임무가 있었다. 그러나 실제로는 같은 언관으로서 다같이 시정의 득실을 논했고, 간관이 관료의 비행ㆍ탐학을 논죄하는가 하면, 대관들도 군주에 대한 간쟁 등 간관의 직능을 수행하였다. 요컨대, 어사대와 낭사 간에 직능상 약간의 차이는 있었으나, 대체로 상호 중첩된 기능을 담당하며 서로 보조하는 형편이었다. 더구나 대왕권 관계(對王權關係)에서는 운명 공동체로서 유대를 가지고 결속되어 있었다. 대간들은 왕권과의 대립, 재상의 규탄, 백관의 논핵 등의 직무를 수행하는 데 많은 어려움과 위험이 뒤따랐다. 그에 따라 그들에게는 직권 행사에 부응하는 여러 특권과 은전이 부여되어 있었다. 대간은 재직 중 함부로 체포되지 않고, 곧바로 지방관으로 전보되지 않았으며, 어사대는 불가범(不可犯)의 특수지역으로 인정되었다. 뿐만 아니라, 왕을 직접 대면해 언론할 수 있는 면계(面啓)의 배려를 받았다. 또한 피마식(避馬式)에서도 특별한 대우을 받았다. 그러므로 그들의 직위는 화요직(華要職)으로 간주되어, 비록 품질은 양부 재추(兩府宰樞)에 미치지 못했으나 실권은 그들에 비견할 만한 것이었다. 대간의 위치와 직무가 크고 중요했던 만큼, 그들은 가문과 능력 등의 여러 부면을 심사한 뒤 엄선되었다. 세가 출신(世家出身)으로서 풍부한 교양과 깊은 학식을 갖추고, 군주와 재상을 상대로 논리적이고 설득력 있는 언론을 펼 수 있어야 하였다. 나아가서 사세에 따라 왕권과 맞서게 되므로 특별한 강직성이 요구되었다. 또한 백관의 비위를 규핵하는 자리였음으로 행동은 엄숙 방정하고, 생활은 청검 순직하며, 타관의 모범이 되어야 하였다. (3) 대상 대간의 정치적 기능, 즉 시정의 논집ㆍ봉박ㆍ서경ㆍ규찰ㆍ탄핵 등의 대상으로는 군주와 재추 문무 양반(宰樞文武兩班) 등 두 부류를 볼 수 있다. 왕권에 대한 대간의 기능에서, 국왕의 전제와 횡포를 억제한 면보다는 오히려 왕권을 강화하는 면에서 작용한 것 같다는 견해도 있다. 그러나 정치의 실제에 있어서 대간과 국왕을 대비시켜 놓고 보면, 그들이 왕권을 규제한 면이 강하게 나타난다. 후자 즉 재추 문무 양반 중 재추에 대해서 보면, 그들 또한 서경ㆍ규찰ㆍ탄핵 등으로 많은 규제를 받았다. 그러나 양자는 그러한 규제ㆍ대립의 관계에만 있었던 것은 아니고, 서로 긴밀하게 협조하는 일면도 있었다. 우선, 양자는 같은 신료(臣僚)의 처지에서 왕권에 대해 운명 공동체적 의식을 지니고 있었다. 또한, 대간제는 고려의 귀족제 사회 체제에 잘 어울리는 제도로, 설치 자체가 왕권의 일방적인 독주를 막고자 희망하는 유신 귀족(儒臣貴族)들에 의한 것이었다는 점이다. 한편 대간의 장관을 재추가 겸임한다거나 또는 간관이 성재가 있는 중서문하성의 하부 관원으로 존재하는 등, 조직적인 면에서도 유대의 소지가 마련되어 있었다. 요컨대, 대간은 왕권과 재추 각자와 그리고 그것들이 서로 얽힌 속에서 규제와 협력의 두 측면을 아울러 지니고 있었다. 고려 왕조에서는 대간과 재추 간에 밀접히 연결되어 있던 조직상의 특성이나 귀족제적인 사회 체제로 보아 양자 사이에는 협력 관계가 강하였고, 그에 따라 왕권과의 관계에서는 규제 기능에 주안점이 있었다. [조선] 새로운 조선 왕조가 들어섰으나, 대간제도는 거의 그대로 계승되었다. 대간에게는 여전히 언관으로서 간쟁과 탄핵ㆍ서경 등의 권한이 부여되고, 그 중요성이 강조되었다. 또한 강직하고 식견이 뛰어난 위망있는 관료들로 선발하였다. 그러나 왕조의 교체에는 권력구조와 사회체제의 변화까지 수반되었던 만큼 대간제도에도 변화가 뒤따랐다. 1392년 7월 문무의 관제를 제정, 공포하면서 사헌부의 대관은 종2품의 대사헌 1인, 종3품의 중승ㆍ겸중승 각 1인, 정4품의 시사(侍史) 2인, 정5품의 잡단 2인, 정6품의 감찰 20인으로 구성되었다. 이것은 고려의 대관인 판사ㆍ지사 등을 없앤 축소된 조직이었다. 특히 판사는 성재의 겸임직으로 관심의 대상이었는데, 조선에서는 애초부터 이 직관을 설치하지 않았다. 대신 대사헌의 품계를 종2품으로 올려 재상의 지위에 처하도록 하였다. 그 뒤 1401년(태종 1) 7월에 대사헌은 그대로 두고 중승ㆍ겸중승은 집의(執義)로 단일화하고, 시사는 장령(掌令), 잡단은 지평(持平)으로 명칭을 바꾸며, 감찰은 정원을 5인 늘렸다. 이와 같은 대관의 조직은 세조 때 감찰의 정원수에 약간의 변동이 있었을 뿐, 대체로 그대로 ≪경국대전≫에 수록되어 조선의 제도로 고정되었다. 그리하여 그 뒤 몇 차례에 걸친 관원수의 증감에도 불구하고, 1894년의 갑오경장 때 의정부 직속으로 도찰원(都察院)이 신설되기까지 그대로 계속되었다. 이상과 같은 조선의 대관제는 조금 성격이 다른 감찰을 제외하고 언관으로서의 대관만을 대상으로 파악할 경우, 고려에 비해 3인이나 감소되고, 또 재부와 사헌부 간의 긴밀한 관계가 단절되고 있다. 그리고 각 도에 수시로 파견되는 행대(行臺)ㆍ분대(分臺) 또한 고려의 분대와 내용을 달리하는 존재로서 약간의 상이점이 발견된다. 간관제 역시 1392년 7월에 공포되어, 간관은 문하부낭사 소속관원으로 정3품의 좌ㆍ우산기상시 각 1인, 종3품의 좌ㆍ우간의대부 각 1인, 직문하 1인, 정4품의 내사사인(內史舍人) 1인, 정5품의 기거주 1인, 좌ㆍ우보궐 각 1인, 그리고 정6품의 좌ㆍ우습유 각 1인이 있었다. 고려와 비교해 급사중ㆍ기거랑ㆍ기거사인 3인이 줄고, 품계에도 약간의 변동이 보인다. 그러나 그 밖의 정원ㆍ명칭, 그들이 문하부에 소속하고 있다는 점에서 본질적인 차이는 없다. 간관제는 1401년 7월의 개혁에서 조선왕조 나름의 체제를 갖추게 되었다. 즉 문하부를 혁파하고 의정부를 설치하였다. 그 때 문하부낭사는 의정부에 소속되지 않고 사간원으로 독립, 국왕의 직속기관이 되었다. 그로 인해 왕권 규제면에서의 간관기능은 약화되고 대신 재상에 대한 견제권이 강화되었다. 또한, 간관수가 감소되어, 우선 최고직인 산기상시가 혁파되고, 내사사인ㆍ기거주는 간관 대열에서 제외되었다. 결국, 간의대부는 사간대부(司諫大夫)로 고쳐지고, 직문하는 지사간원사(知司諫院事), 보궐은 헌납(獻納), 습유는 정언(正言)으로 바뀌어, 총인원이 고려 때의 절반인 7인만이 남게 되어 기능이 약화되었다. 그 뒤 간관의 수를 줄이고자 하는 왕권의 노력은 계속되어, 세조 때는 3인까지 줄어들었다. 1466년(세조 12)에는 사간대부를 정3품의 대사간(大司諫)으로, 지사간원사를 사간(司諫)으로 바꾸었고, 여기에 헌납ㆍ정언 각 1인을 더해 4직 4인으로 고정시켰다. 1470년(성종 1) 정언 1인을 추가해 ≪경국대전≫에 실었다. 이 제도는 연산군의 폭정으로 한때 폐지되기도 했으나 곧 복구되어 갑오경장 때까지 존속하였다. 간관의 경우도 대관처럼 재상과의 분리 및 정원의 감소로 조직면에서 고려 때보다 훨씬 열세였다. 따라서, 대간의 직임은 고려와 별다른 차이가 없었다고 하더라도 권한의 한계에서는 훨씬 약화되었다. 서경의 경우, 고려에서는 1품에서 9품까지의 모든 관리에게 적용시켰으나, 조선은 5품 이하로 한정시켰다. 또한 고려에서는 풍문(風聞)에 의한 조사 탄핵이 별다른 제약이 없었으나, 조선은 금지되었다. 그리하여 대간의 정치적 기능도 서경과 탄핵 등 직권이 크게 축소되면서, 왕권의 규제라는 측면은 큰 의미를 잃어버렸다. 오히려 대간제 존재의미는 신료 내부의 상호 견제 작용에 의한 권력 구조의 안정 속에서 찾을 수 있다. 조선에서는 재상과 대간이 동일 관서의 상하 관계가 아니라 일대일의 정치적 관계를 맺고 있었기 때문이다. 그리하여 대간은 의정부를 감찰, 탄핵한 반면, 의정부 역시 대간의 일에 간여하고 있다. 아울러, 대간이 서경권을 가지고 있었다면, 이조(吏曹)에는 그들에 대한 고공(考功)의 권한을 부여한 것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다. 요컨대, 조선 시대의 대간은 왕권 및 의정부와 육조(특히 이조)와 상호 견제하도록 짜여진 권력 구조 위에서 정치의 안정을 도모하는 데 큰 구실을 하였다. 그러나 대간이 본래의 목적에서 벗어나 정권 다툼에 이용될 때는 많은 폐단을 낳을 위험성도 있었다. 결국, 그와 같은 가능성은 성종 때 신구세력의 대립과 그로 인한 연산군 때의 사화 및 선조 이후의 당쟁에서 사실로 나타났다. 실학자 이중환(李重煥)은 당쟁의 요인을 이조 전랑(吏曹銓郎)과 대간의 권한이 지나치게 큰 데서 찾고 있다. 이건창(李建昌)도 그 원인의 하나로 ‘대각태준(臺閣太峻)’을 들고 있어, 대간이 정쟁(政爭)과 깊이 관련되어 있었던 것을 알 수 있다. 대간은 고려와 조선에서 모두 정치 권력의 핵심에 위치한 관원들이었다. 그러나 그들이 각 왕조에서 맡은 구실과 기능은 조금 달랐다. 대간제 또한 그것이 딛고 있는 사회 체제와 정치 체제를 반영하고 있었고, 그에 따라 운영의 실체도 달라질 수밖에 없었다. ≪참고문헌≫ 高麗史, 太祖實錄, 太宗實錄, 經國大典, 三峰集, 朝鮮初期 言官ㆍ言論硏究(崔承熙, 서울大學校 韓國文化硏究所, 1976), 高麗時代 臺諫制度硏究(朴龍雲, 一志社, 1980), 朝鮮成宗時代の新舊對立(申奭鎬, 近代朝鮮史硏究 1, 朝鮮總督府, 1944), 高麗時代의 署經에 대하여(金龍德, 李丙燾博士華甲紀念論叢, 1956), 臺諫制度의 法制史的考察(李洪烈, 史叢 5, 1960), 朝鮮 中宗初에 있어서의 大臣과 臺諫의 對立(朴榮圭, 慶北大學校論文集 5, 1962), 李朝 臺諫의 機能變遷(李載浩, 釜山大學校論文集 4, 1963), 高麗의 中書門下省에 대하여(邊太燮, 歷史敎育 10, 1967 ; 高麗政治制度史硏究, 1971), 高麗御史臺에 관한 一硏究(宋春永, 大丘史學 3, 1971), 朝鮮朝 士林政治의 權力構造(宋贊植, 經濟史學 1, 1978). <박용운> 출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001 |
| 
|
 [고려] 중추원 (민족) |
 [고려] 대성 (민족) |
