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작성자 이창호
작성일 2003-12-14 (일) 05:54
분 류 사전3
ㆍ조회: 2079      
[정치] 선거-선거제도의 변천 (민족)
선거(우리 나라 선거제도의 변천)

세부항목

선거
선거(우리 나라 선거제도의 변천)
선거(우리 나라 선거사와 결과분석1)
선거(우리 나라 선거사와 결과분석2)
선거(평가)
선거(참고문헌)

광복 이후 의회민주주의의 도입과 더불어 서구의 근대적인 선거제도가 도입되었다. 따라서 대의정치에 바탕을 두고 보통·평등·비밀·직접 혹은 간접선거로서 선거제도가 확립되었으나, 선거의 종류에 따라 다르게 변천하였다.

여기에서는 국회의원·대통령·지방자치단체·통일주체국민회의·대통령선거인단의 선거제도가 어떻게 변천하고 있는가를 살펴보기로 한다.

(1) 국회의원 선거제도

우리 나라의 역대 국회의원선거제도는 크게 네 가지 유형으로 분류할 수 있다. 그 첫 번째는 직접선거에 의한 소선거구제(단순다수 소선거구 1차 투표제)로 제헌국회부터 5대 국회(참의원선거는 제외)까지, 그리고 13대 국회 이후 사용되었다.

두 번째는 6대에서 8대 국회의 첫째 방식에 비례대표제를 가미한 혼합선거제도이다. 즉, 지역구와 전국구를 병용한 것으로서 6대 국회에서 8대 국회까지 사용하였다. 다만 이 기간 중에는 무소속의 입후보를 금지하였으며, 정당공천제를 법적 요건화한 점이 특기할 만하다.

세 번째는 유신헌법하의 제도로서 직접선거에 의해 지역구(1선거구에 2인씩 선출하는 중선거구)출신 의원을 전체 의원의 3분의 2만큼 선출하고, 나머지 3분의 1은 대통령이 추천하여 통일주체국민회의에서 선출하는 방식이다.

네 번째는 제5공화국의 제도로서 제3공화국하에서의 전국구제도(의석배분 방식은 서로 다르지만)와 제4공화국에서의 중선거구지역 선거제를 혼합한 형태이다.

그러므로 제헌국회 이후 선거제도에 있어서의 중요한 점은 정당공천제의 법적 요건화, 무소속의 출마금지와 허용, 중선거구제의 채택 및 비례대표제의 도입과 혼용이다. 이것을 공화국별로 살펴보면 다음과 같다.

① 제1공화국:소선거구 단순다수 1차 투표제도를 일관되게 채택하였다. 이 선거제도는 가장 일반적이고 간편한 제도이기는 하지만, 결과가 불합리하게 나타나는 결함이 있다.

즉, 다수대표제의 원리와 유권자의 자기표유효화 본능에 의해서 제1당이 부당하게 과잉대표된다거나 또는 소수세력이 원내 다수당으로 나타나는가 하면 사표(死票)의 문제가 심각하게 드러나기도 한다.

뿐만 아니라 지역적인 인물이 전국적인 인물을 압도하고 국회의석을 차지하는 현상이 벌어지는가 하면, 유권자의 절대다수가 지지하지 않은 입후보자라도 경우에 따라서는(특히 다수정당 난립하에서는) 합법적으로 당선될 수도 있다.

② 제2공화국:양원제를 채택하여 민의원은 전통적인 소선거구 단순다수 1차 투표제로써, 참의원은 대선거구 제한연기제로써 충원하였다.

대선거구 제한연기제는 소선거구 또는 대선거구 단순다수 1차 투표제도와는 달리 다수파의 독점을 막을 수 있으며, 소수파에게 대표될 수 있는 기회를 터주는 한편 전국적인 인물이 지역적인 인물을 누르고 의회에 진출할 수 있는 기회를 터주는 장점을 가지고 있다. 그러나 이 제도는 제2공화국에서만 시행되고 말았다.

③ 제3공화국:선거제도의 변혁에 있어서 기존의 고정관념을 완전히 타파한 시기로, 제6대 국회부터는 후보등록에 있어서 정당공천을 대통령선거의 경우와 마찬가지로 법적 요건으로 삼았으며, 무소속 입후보자의 출마를 법적으로 규제하였다.

거기에다 앞서 말한 제1·2공화국의 단순다수 소선거구 1차 투표제도에 전국구 비례대표제를 가미한 혼합선거제도를 창안, 채택하여 뒤의 제4·제5·제6공화국의 선거제도에 결정적인 영향을 미쳤다.

그러나 이것은 서구형 비례대표제 자체의 변형이라는 점과 서독(지금의 통일 독일)식 혼합선거제의 변형도입이라는 점에서 서구식 원형과는 다른 것이었다.

비례대표제의 기본원리는 철저한 인격주의에 따라 국민을 있는 그대로 축소시켜 대의기구에 표출시키고자 하는 합리주의 정신이다. 따라서 사표도 방지하고 표값도 균등화하기 위하여 각 정당의 유효득표수에 비례하여 각 당에게 의석수를 배분하려는 제도이다. 이 제도의 원리에 따르면, 소수당도 별로 부당한 처우를 받지 않게 되어 있다.

다당난립이나 그 촉진요인이 된다는 견해가 있기는 하지만, 다수대표제의 불합리성이나 소수대표제의 우연성을 극복하고 필연적으로 합리성을 확보할 수 있다는 점이 바로 이 비례대표제의 장점이다.

그러나 제3공화국이 변형도입한 비례대표제는 도리어 의석을 비비례(非比例)로 배분함으로써, 제1당을 보호하고 소수당을 억제하는 결과를 가져오기도 하였다.

서독의 혼합선거제는 유권자가 소선거구(지역구) 입후보자와 비례대표 입후보자에게 각각 별도로 투표권을 행사함으로써 소선거구제와 비례대표제가 각각 갖고 있는 장단점을 서로 보완할 수 있는 제도이다.

즉, 소선거구제로 인하여 부당하게 희생되는 소수파와 전국적 인물을 구제하는 한편, 의회의 국민대표성과 원내 정파간의 경쟁성도 총의석수의 50%에 대한 비례대표제를 통하여 상대적으로 높일 수 있는 것이다.

그러나 제3공화국에서 도입한 변형된 서독식 혼합선거제는 지역구후보에게 던진 표가 전국적으로 당별로 집계되어 비례의석 배분의 기준이 되므로 부분적으로는 소선거구의 불합리성이 더욱 확대되는 경우도 생기며, 전국구후보는 국민의 심판대로부터 사각지대에 숨어버리는 현상이 생기게 된다.

뿐만 아니라, 당의 공천이 입후보의 법률상의 요건이 된 사실과 아울러 비례대표제는 당지도층의 권한을 더 강화시켜주는 데 이바지하였고, 그 결과 국회의원의 당지도층에의 예속성이 눈에 띄게 나타났다.

제3대 국회의원선거부터 본격화되어 제5대 국회로 이어진 정당공천제는 그 당시에는 다만 정치적인 요건이었을 뿐이었으나, 제6대 국회 이후 당의 공천제가 법률상의 요건이 됨으로써 누구라도 당명을 거역하거나 당권에 도전하면서 입후보할 수는 없게 되었다. 더욱이 무소속 입후보의 길마저 봉쇄된 상황에서 정치지망생의 생명은 오로지 당지도부의 수중에 있는 셈이었다.

또한 유권자가 지역구후보에게만 투표권을 행사할 뿐, 전국구후보에게는 별도로 의사표시조차 할 기회가 없다는 사실이 더욱 더 그러한 현상을 부채질하였다고 볼 수 있다.

④ 제4공화국:중선거구제 도입과 유정회제도(維政會制度)를 특징으로 하고 있다. 이 가운데 한 선거구에서 2명씩 선출하는 중선거구제도는 거의 모든 선거구에서 제1당의 입후보자당선을 보장하고, 제2당의 당선 가능성도 결정적으로 높여줄 수 있는 일종의 여야밀월당선제도이다.

이 제도하에서는 여야가 백중지세를 보이게 되는데, 단기제를 채택함으로써 소수대표제의 원리가 살아나기 때문이다. 그러므로 국회의원 총수의 3분의 1을 대통령의 추천으로 통일주체국민회의가 선출하는 유정회제도를 창설하여 집권자가 원래 안정세력을 확보할 수 있는 장치를 마련해 놓은 것이다.

또한, 제6대 이후 금지되었던 무소속 출마를 허용하여 결과적으로 지역구에서의 제1야당 후보표를 잠식할 소지를 열어 놓은 셈이다.

⑤ 제5공화국:제3공화국 이후의 혼합선거제의 영향에서 크게 벗어나지 않은 것으로 제3공화국의 비례대표제와 제4공화국의 중선거구제를 혼합한 형태이다.

그러나 제5공화국이 택한 비례대표제의 의석배분방식은 매우 특이해서 지역선거구 총수에 해당하는 92명의 전국구의원 중 의석회득에 따라서 결정된 제1당에게 무조건 그 3분의 2인 61석을 배분하고, 나머지 31석은 제2당 이하의 정당에게 득표비율에 따라 비례대로 배분하도록 되어 있고, 군소정당은 비례제 의석배분에서 제외된다. 제5공화국 선거제도는 집권당이 언제나 원내 제1당이 된다는 낙관적인 가정을 전제로 하고 있다.

만약, 그 전망이 어긋나면 정국의 불안을 야기시킬 소지가 있다. 만일 지역구선거에서 야당이 단 1석이라도 더 얻으면 그 당이 전국구의석 61석을 차지하게 되면서 압도적인 다수당으로서 의회를 장악하게 되어 있어 집권당과 다수당이 일치하지 않을 수 있기 때문이다. 대통령의 임기와 국회의원의 임기가 일치하지 않을 뿐만 아니라, 미국의 중간선거에서 빈번하게 나타나는 유사사례를 감안할 필요가 있다.

⑥ 제6공화국 노태우(盧泰愚) 정권:제6공화국의 선거제도는 두 가지 점에서 제5공화국의 선거제도와 대비된다. 첫째는 중선거구제에서 소선거구제로 변환하였다.

소선거구제를 채택함으로써 당선자 득표(winner-take-all)체계에 따른 사표(死票)의 부작용도 있으나 이는 전국구제도로 보완할 수도 있는 문제였으며, 오히려 한국선거사에서 보였던 중선거구제가 갖는 여야의 동반당선을 극복하는 계기가 되었음을 높게 평가하여야 한다.

소선거구제를 채택한 13대 국회의원선거의 결과 동반당선이 갖는 불합리를 극복하고 여소야대정국을 형성하였다. 미국정치에서도 빈번히 논의되는 사항이지만 여소야대정국(또는 分割政府, divided government ; Cox and Kernell, 1991)은 민주주의의 실천경로로서 견제와 균형이라는 이론적 측면에서 바람직하다고 보는 것이 중론이다.

제13대 선거결과 여당인 민주정의당이 33.9%의 지지율로 양대 주요 야당인 통일민주당(23.8%)과 평화민주당(19.3%)의 지지율의 합보다 9.2%가 낮았다. 둘째로는 제5공화국에서 전체의석수의 1/3이던 전국구의석수가 제6공화국에서는 1/4로 줄었다.

특히 제5공화국에서는 지역구 선거에서 의석수가 제1위인 정당에게 전국구의석의 2/3를 배분하였으나 제6공화국에서는 지역구 선거에서 제1당인 과반수 이상 의석을 차지할 경우 의석수 비율에 따라 배분하며 제1당이 과반수 미만일 경우는 전국구 의석의 1/2을 배분하였다.

이러한 전국구의석수 배분제도의 변화는 과거 한국정치사에서 제1당이 갖는 과도한 프리미엄을 방지하여 보다 골고루 의석배분을 시도하려는 의도에서 상대적으로는 발전된 모습이다.

그러나 여전히 전국구 의석수가 올바로 계산되고 있다고 보기는 어렵다. 왜냐하면 전국구의석수를 정당득표수(votes)에 따라 계산하지 않고 원래 유권자의 의도가 이미 한번 변환된 의석수(seats)에 따라 계산함으로써 근본적으로는 제1여당이나 제1야당과 같은 큰 정당위주의 의석수 배분법이 시행되고 있었기 때문이다〔표 1〕.

⑦ 김영삼(金泳三) 정권:김영삼 정권의 국회의원 선거제도는 1993년 7월 국회에서 정치관계법개정특별위원회를 구성하고 각종 선거법, 지방자치법, 안기부법, 정치자금법 등 일련의 정치관련법에 대해 대폭적인 손질을 가해 1994년 3월 4일 공직선거 및 선거부정방지법(일명 통합선거법)이 통과됨으로써 완성되었다.

이 통합선거법의 특이할 만한 점은 앞의 제6공화국의 전국구의석수 계산법의 불합리성을 구조적으로 극복하였다는 점이다. 다시 말해서 의석수에 기초하여 전국구를 배분하지 않고 득표수에 따라 전국구를 배분함으로써 소선거구제하의 큰 정당들에게 생기는 과도한 프리미엄의 가능성을 극복하기 위한 단초를 제도적으로 보여주었다.

⑧ 김대중(金大中) 정권 : 김대중 정권의 국회의원 선거제도는 김영삼 정권의 그것과 골격면에서 큰 차이는 없다. 단지 선거구 획정문제가 쟁점이 되자 2000년 2월8일의 제210회 임시국회에서 지역구 253석 전국구 46석의 총299석의 의석수를 273석(지역구 227, 전국구 46)으로 26석을 감축하였다. 소선거구제와 1인1표 전국구 비례대표제는 유지되었으며, 그 동안 논란이 되어온 시민단체의 선거운동 허용문제와 관련, 선거법 87조를 개정, 후보자 등을 초청해 대담 및 토론회를 개최할 수 있는 단체에 한해 선거기간에 선거운동을 할 수 있도록 허용하였다. 또한 이날 본회의에서는 각종 선거의 비례대표 입후보 중 여성할당 30%를 의무화하는 내용을 골자로 한 정당법 개정안도 통과되었다.

(2) 역대대통령 선거제도

현재까지 제15대에 이르는 대통령선거를 실시해 온 과정 속에서 제2·제3·제5·제6·제7·제13·제14·제15대 대통령은 국민의 직접선거에 의해서 선출되었고, 그 외는 간접선거로 선출되었다. 간선인 경우에는 국회(제1·제4대)·통일주체국민회의(제8∼11대) 및 대통령선거인단(제12대)에 의한 다양한 형태의 것이 있었다. 이것을 공화국별로 보면 다음과 같다.

① 제1공화국:제헌헌법에서 대통령선거는 국회에서 무기명투표로 선거하여 재적의원 3분의 2 이상의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성투표로 당선자를 결정하는 간접선거제도였다.

그러나 1952년 2월 4일 국회에서 이승만의 재선을 위하여 발췌개헌안을 통과시킴으로써, 대통령선거제도는 직선제로 바뀌고, 이에 따라 1952년 8월 5일 직선제 대통령선거가 실시되었다.
그 뒤 이 선거제도는 3선금지조항을 철폐한 4사5입(四捨五入) 개헌과 잇따른 3·15부정선거로 자유당정권이 붕괴되기까지 유효하였다.

② 제2공화국:우리 나라에서 최초로 의원내각제를 실시한 공화국으로, 이는 국회가 내각책임제와 양원제를 골자로 하는 1960년 6월 11일 개헌을 단행함으로써 시작되었다.

이 개정헌법에 따르면, 대통령은 국가의 원수로서 국가를 대표하는 상징적인 존재이며, 양원합동회의에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성투표로 선출되도록 규정되어 있다.

이것은 대통령선거제도가 직선제에서 간선제로 환원됨을 의미하며, 1960년 8월 간접선거로써 윤보선(尹潽善)이 제4대 대통령으로 선출되었다. 그러나 제2공화국은 5·16군사정변으로 인하여 불과 10개월밖에는 지속되지 못하였다.

③ 제3공화국:대통령선거제도가 직선제로 바뀌게 되었지만, 제1공화국에서의 직선제와는 그 성격이 달랐다. 즉, 1962년 12월 17일 국민투표(유효투표의 78.8%의 찬성 얻음)에 따라 통과된 헌법은 대통령선거에 관하여 누구나 반드시 소속정당의 추천을 받아 입후보하도록 규정하였다. 또한 제6대부터는 부재자투표가 도입된 바 있다.

④ 제4공화국:1972년 11월 21일 이른바 유신개헌안을 국민투표로 확정함으로써 성립하였다. 이 개헌안에 따라서 제8대 대통령부터는 다시 간선에 의한 대통령선거가 실시되었으나, 이것 역시 앞에서 실시하였던 방법과는 색다른 것이었다.

즉, 유신헌법에 의하면, 대통령은 통일주체국민회의에서 토론없이 무기명으로 선출하고, 이때 당선자는 재적대의원의 과반수 찬성으로 결정하는 것이다.

또한, 제5대 이후 실시되었던 정당추천의 후보등록요건을 대의원 200명 이상의 추천장과 후보자 승낙서를 첨부하여 선거일 전까지 통일주체국민회의 사무처에 등록함으로써 입후보 요건이 충족되도록 바꾸었고, 임기는 4년에서 6년으로 연장하였다.

⑤ 제5공화국:1980년 10월 22일에 실시되었던 국민투표로 새로운 헌법개정안을 확정함으로써 시작되었다. 그리하여 제5공화국헌법에서는 대통령선거를 대통령선거인단에 의한 간선제로 바꾸었다.

이에 따라 대통령후보자는 정당추천의 경우 소속정당의 추천장과 본인의 승낙서를 첨부하고, 대통령선거인단 추천의 경우 선거인 300명 이상 500명 이하의 추천장과 본인의 승낙서를 중앙선거관리위원회에 등록하도록 하였다.

그리고 대통령은 재적 선거인단 과반수의 찬성으로 선출된다. 이를 제5∼제7대 대통령선거에서 반드시 정당의 추천을 받아야만 후보등록을 할 수 있었던 사실과 비교해볼 때, 또 하나의 방향전환이라 하겠다.

그러나 제5공화국 말기에 들어서서 대통령직선제 개헌에 대한 국민적 요구가 높아지자, 직선제 개헌이 여야합의로 이루어져 마침내 1987년 12월 16일 노태우(盧泰愚)가 제13대 대통령으로 선출되었고, 1988년 2월 25일 대통령에 취임함으로써 제6공화국이 시작되었다.

(3) 지방자치단체의 선거제도

지방대의제 자치제도는 제헌헌법의 규정에 따라 보통선거에 의한 주민참여의 길을 열었고, 이에 따라서 지방자치제가 필요에 따라 간헐적으로 실시된 바 있으나, 그나마 5·16군사정변 이후 제3공화국이 수립되면서 헌법상에서만 존재할 뿐 실제적으로는 없어졌다. 그러므로 이 선거제도는 제1·2공화국에서 실시되었던 세 차례(1952·1956·1960년)의 선거제도를 통해서 살펴볼 수가 있다.

우리 나라에서 최초로 실시된 지방자치단체의 선거로는 1949년 7월 4일 공포된 〈지방자치법〉이 그 해 12월 15일에 개정되고 이에 따라 1952년 4월 25일에 시·읍·면의원 선거가, 5월 10일에는 도의원 선거가 실시되었다.

여기에 적용된 선거조항을 보면, 지방자치단체의 집행기관 중 서울특별시장과 도지사는 임명으로 취임하고, 시·읍·면장은 지방의회에서 간접선거로 선출하는 한편, 주민의 직접선거에 의하여 서울특별시·도의회 및 시·읍·면의회의원은 선출하도록 되어 있다. 그 뒤 1956년 2월 3일 지방자치법이 개정, 공포되었으며, 그 해 7월 8일 다시 개정되었다.

이것을 1952년에 적용되었던 선거조항과 비교하여보면, 시·읍·면장을 시·읍·면의회에서 간접선거에 의하여 선출하던 제도를 폐지하고 주민의 직선에 의해 선출하도록 바꾸었고, 서울특별시장 및 도지사는 그대로 임명제를 유지하였다.

그리하여 1956년 8월 8일 시·읍·면장과 시·읍·면의회의원선거가 실시되었고, 그 해 8월 13일 서울특별시·도의회의원선거가 실시되었다.

그 뒤 1958년 12월 24일 자유당에 의해 각급 지방자치단체장을 모두 임명제로 바꾸는 개정법률안이 국회에서 통과되었으나 제3대 지방자치단체의 선거는 4·19혁명 이후 헌법개정을 거쳐 1960년 11월 1일 공포된 〈지방자치법〉에 따라 모두 직선제로 다시 바뀌었다.

이에 따라 1960년 12월 12일 서울특별시·도의회의원선거, 12월 19일 시·읍·면의회의원선거, 12월 26일 시·읍·면장선거, 12월 29일 서울특별시장 및 도지사선거를 실시하였다.

(4) 통일주체국민회의대의원 선거제도

제4공화국과 더불어 탄생한 통일주체국민회의는 조국의 평화적 통일을 추진하기 위한 온 국민의 총의에 의한 국민적 조직체로서 조국통일의 신성한 사명을 가진 국민의 주권적 수임기관이라는 명목하에, 그 대의원은 〈통일주체국민회의대의원선거법〉(1972.11.25.공포)으로 선출된 자로 구성되었다.

이 선거제도의 특징은 ① 소선거구제와 중선거구제를 혼용하여 1선거구에서 1명 내지 5명의 대의원을 선출할 수 있으며, ② 선거운동은 철저한 공영제로 하며, ③ 피선거권은 국회의원피선거권이 있는 30세 이상의 국민으로서 그 선거구에서 2년 이상 계속 주민등록이 되어 있는 거주조건을 갖추고, ④ 유권자 300명 이상의 추천을 받아야 후보자가 되며, 특히 정치인(국회의원, 정당의 당원)의 입후보를 금지하고 있다.

이 선거법에 따라 1972년 12월 15일 초대 대의원선거가 실시되었다. 그 뒤 행정구역의 개편과 인구의 증가로 대의원선거구역을 1,630개에서 1,665개로 증가시키고, 의원정수를 2,359명에서 2,538명으로 증원하는 것을 골자로 한 두 차례의 선거법개정을 한 뒤 6년 뒤인 1978년 5월 18일 제2대 대의원선거를 실시하였다.

(5) 대통령선거인단 선거제도

우리 나라 헌정사상 처음으로 시도된 대통령선거인단제도는 제5공화국 출범과 더불어 1980년 12월 26일 새로 제정된 〈대통령선거법〉에 규정되어 있다.

이것은 국민으로부터 대통령선거를 위임받게 된 선거인단에 의하여 대통령을 선출하는 간선제 방식으로 제4공화국의 통일주체국민회의 대의원제도와 비교해볼 때 다음과 같은 차이점이 있다.

우선 정당원의 출마를 허용하였고(그러나 국회의원, 국영기업체의 장, 차기 국회의원선거 출마자는 제한), 2년 이상의 거주요건을 6개월 이상으로 하였으며, 유권자 300명 이상의 추천을 200∼300명의 추천으로 한 점 등이다. 특히, 대통령선거 후 임기가 개시되면 선거인으로서 자격이 상실되는 시한적 신분으로 규정한 점이 특이하다.

<박승재>

출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001
   
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