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작성자 이창호
작성일 2002-07-01 (월) 12:10
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ㆍ조회: 1407      
[현대] 해방 이후의 토지제도 (민족)
토지제도(광복이후) 해방 이후의 토지제도

세부항목

토지제도
토지제도(상대 : 삼국 시대)
토지제도(통일신라시대)
토지제도(고려시대)
토지제도(조선전기)
토지제도(조선후기)
토지제도(개항이후)
토지제도(광복이후)
토지제도(참고문헌)

1945년 8월 광복이 되자 소작제도의 개선이 중요한 문제로 대두되었다. ≪조선경제연보 朝鮮經濟年報≫에 따르면, 1945년 말 총 농가 206만5477호 가운데 자립농가는 28만6824호로 약 14%에 불과하였고, 나머지는 자작을 겸한 소작이나 순소작농이었다.

대부분의 농민은 고율의 소작료 때문에 반노예적인 비참한 생활을 하였다. 이러한 상황에서 남한에 진주한 미군정당국은 1945년 9월 군정법령 제9호로 〈최고소작료결정의건〉을 공포하였다. 이 법령의 주요 내용은 소작료를 총생산량의 3분의 1을 초과하지 못하도록 하였고, 소작료의 지급형태는 현물지급을 원칙으로 하였으나 소작료의 금납도 인정하였다.

광복과 더불어 동양척식주식회사의 재산과 일본인 및 일본법인이 소유한 농지를 관리할 신한공사(新韓公社)를 설립하였다. 신한공사가 관리해 온 일반농지는 1948년 2월 말의 경우 28만2480정보로서 남한의 총 경지면적의 13%에 해당하였고, 1947년도 연간 경작료 수입은 13억5692만2822원(圓)에 달하였다.

군정법령 제173호 〈귀속농지매각령〉 및 제174호 〈신한공사해산령〉에 의해 1948년 3월 신한공사는 중앙토지행정처로 개편되었다. 〈귀속농지매각령〉의 주요 내용은 해당 농지를 경작하고 있는 소작인에게 우선 2정보를 초과하지 않는 범위 내에서 매각하도록 하였고, 매도가격은 1년 생산량의 3배로 하였으며, 상환방법은 매년 생산량의 20%를 15년간 현물로 상환하는 것을 원칙으로 하였다.

이 법령에 의하여 불하된 농지는 귀속농지 28만2480정보 중 약 87%에 해당하는 24만5554정보였다. 비교적 경지정리가 잘 되고 수리시설이 좋은 이러한 귀속농지의 처분은 그 뒤 농지개혁을 하는 데 많은 영향을 미쳤다.

[농지 개혁]

1948년 8월 15일 미군정이 종식되고 대한민국 정부가 수립되자 〈헌법〉에 의하여 농지는 농민에게 분배하되 구체적인 내용은 법률로 정하도록 하여 농지개혁을 할 수 있도록 하였다. 1948년 8월 농림부장관은 농지개혁의 필요성을 강조하고 조속한 단행을 선언하였다.

1948년 11월 농림부에서 농지개혁법안의 초안을 발표한 뒤 1949년 2월에 국회에 제출하였고, 한편 국회에서도 산업노동위원회에서 독자적인 농지개혁법안을 만들었다. 국회 본회의의 심의과정에서 각종 수정안이 속출하여 광범위한 수정을 거친 끝에 보상과 상환을 각각 평년작의 15할과 12할5푼으로 하는 〈농지개혁법〉이 1949년 6월 공포되었다.

농림부는 농지개혁의 연내 실시를 목표로 예산확보를 꾀하는 한편, 전국적인 농지소유 실태조사에 착수하였으나 예산의 부족과 〈농지개혁법〉의 개정요구로 지연되었다. 국회는 다시 정부의 의사대로 상환액도 15할로 하여 보상액과 일치하도록 하고, 지주에게는 기업자금으로 정부보증하에 융자할 수 있는 지가증권을 발급하기로 한 개정안을 통과시켰다.

1950년 3월 10일 〈농지개혁법〉의 개정안이 공포되었고, 그 해 3월 25일에 시행령이 공포되었으며, 4월 28일에 시행규칙이 공포되었다. 〈농지개혁법〉의 제정은 〈헌법〉 제86조의 정신에 따라 농지를 농민에게 재분배하는 획기적인 농지개혁사업을 실현한다는 목적에서 비롯된 것이다.

이 법의 주요 내용은 다음과 같다. 매수대상농지는 농가 아닌 자의 농지, 자경하지 않는 자의 농지, 호당 3정보 상한을 초과하는 부분의 농지 등이다. 분배면적은 호당 3정보를 초과하지 못하도록 하였으며, 상환액은 평년작 생산물량의 15할로 하되 5년간 균등 납입하도록 하였다.

1949년 6월을 기준으로 완료된 농가실태조사에 따르면 총 매수대상면적은 60만1048정보였으며, 총 분배예정면적은 귀속농지 23만2833정보를 포함하여 83만3881정보로 총 경지면적의 40.2%에 해당하는 규모였다. 농지개혁 대상농지의 매수와 분배가 일단락된 1957년 12월 말 당시 농림부가 집계한 분배농지와 수배농가호수는 47만22정보에 154만9532호에 불과하였다. 이 농지개혁의 결과에 대해서는 긍정적인 견해와 부정적인 견해가 있다.

[토지의 관리]

토지 자원을 효율적으로 이용하기 위해서는 토지의 등록, 토지의 세제, 토지의 평가, 토지의 거래 등에 관련된 제반 관리제도가 잘 정비되어야 한다. 전통시대에도 토지의 거래가 이루어지고 토지문서가 재산의 중요한 증표로 사용된 것으로 보아 지적제도가 있었을 것으로 추측되나, 언제부터 발생했는지는 정확하게 알 수 없다.

20세기 초 조선토지조사사업과 조선임야조사사업 이후 지적공부가 작성되어 널리 이용되어 왔다. 그러나 당시에 제작된 지적공부는 오늘날에 비해 그 정밀도가 크게 뒤떨어질 뿐만 아니라 그 동안 산업화와 도시화가 진전됨에 따라 지형·지모의 변화가 크게 이루어졌으므로 일정 기간마다 지적조사사업을 실시하여 지적공부를 작성하여야 한다.

현재 토지이동상황을 기록하는 지적은 내무부에서 관리하고 있고, 등기업무는 사법부에서 관장하고 있다. 지적공부는 당사자의 신청 유무에 관계없이 관련공무원의 직권에 의해 작성되는 반면, 등기는 등기사항을 당사자가 신청할 경우에만 이루어지므로 지적공부와 등기공부에 차이가 발생한다. 이로 인하여 국민에게 불편을 주며 토지관련 공부의 신뢰성이 떨어지고, 유사한 내용을 두 기관이 중복 관리함으로써 행정의 낭비를 초래하는 등의 문제가 있다.

토지등록업무를 일원화하고 종합전산처리하여 지적공부가 단순하게 조세목적이나 소유권변동 등을 나타내는 법지적차원(法地籍次元)에서 벗어나 국토이용계획·토지평가·토지자원관리 등 토지와 관련된 여러 가지 기능을 수행할 수 있는 다목적 지적제도가 되도록 하여야 한다.

토지가격의 평가제도도 과거에는 내무부나 지방자치단체의 토지과표제도, 건설부의 기준지가제도, 국세청의 특정지역기준시가제도, 한국감정원의 담보가격제도 등으로 다원화되었는데, 1989년 4월에 〈지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률〉이 제정됨에 따라 공시지가제도로 일원화되고 있다.

토지에 관련된 조세로는 국세로서 양도소득세와 법인세 중 특별부가세·상속세·증여세·인지세 등이 있으며, 지방세로는 취득세·등록세·재산세·종합토지세·도시계획세 등이 있고, 지가가 급등함으로써 그 소유자가 얻는 토지초과이득을 환수하기 위한 토지초과이득세 등이 있다. 그런데 토지에 관련된 세제가 체계적이지 못하고 과세표준의 현실화율이 너무 낮아, 토지세제가 토지자원의 효율적 배분을 위한 기능을 제대로 발휘하지 못하고 있다. 따라서, 토지세제를 체계적으로 개선하고 과세표준을 현실화하는 조처를 취하여야 한다.

1970년대 이후 산업화와 도시화가 촉진되어 일부 지역에서 토지수요가 급증함에 따라 지가가 급등하고 불로이득이 발생하여 가수요자에 의한 토지투기가 성행하였다. 토지거래질서를 바로잡고 토지거래정보를 파악하기 위하여 검인계약서제도를 도입하였고, 토지거래허가제도와 토지거래신고제도를 도입하여 그 대상지역을 확대해 가고 있다.

1990년 현재 토지제도에 관련된 법률은 다음과 같다. ① 소유제도에 관련된 법률은 〈농지개혁법〉·〈외국인토지법〉·〈지방세법〉·〈소득세법〉·〈법인세법〉·〈택지소유상한에 관한 법률〉 등이 있으며, ② 거래제도에 관련된 법률은 〈국토이용관리법〉·〈부동산중개업법〉·〈지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률〉 등이 있다.

③ 토지이용에 관련된 법률은 〈국토이용관리법〉·〈도시계획법〉·〈국토건설종합계획법〉·〈택지개발촉진법〉·〈산업기지개발촉진법〉·〈토지구획정리사업법〉 등이 있다. 또한 ④ 개발이익의 환수에 관련된 법률은 〈개발이익환수에 관한 법률〉과 〈토지초과이득세법〉 등이 있고, ⑤ 등록제도에 관련된 법률은 〈지적법〉·〈부동산등기법〉·〈지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률〉 등이 있다.

이와 같이 토지제도에 관련된 다양한 법률이 있으나 체계적으로 되어 있지 않아 토지를 관리하고 이용하는 데 불편한 점이 많다. 따라서 토지관련법을 정비하고 정확한 토지관련정보를 전산입력하여 관리할 필요가 있다.

또한 검인계약서제도·토지거래허가제도·토지거래신고제도·등기의무화 등의 조처를 통해 토지거래에 있어서 실명제를 도입하여 정확한 토지공부를 바탕으로 장기적인 국토이용계획을 세우고 토지거래와 토지세제를 연계시키는 등 각종 목적에 토지정보를 제공하도록 해야 한다.

[토지의 소유]

원시 사회에서 토지는 사적 소유물이 아닌 촌락공동체의 소유였다. 국가가 형성됨에 따라 공동소유의 관념은 사라지고 일부의 경우를 제외하고는 형식상으로 토지의 소유권은 통치자가 가지고 농민은 각종 부담을 안고 농경지를 경작하였다. 고려 후기나 조선 후기에는 실질적으로 토지의 관리권을 집권 계층이나 대토지소유자가 가지게 되어 매매를 할 수 있는 사실상의 토지소유권이 이들에게 인정되었다고 볼 수 있다.

광복 이후 우리 나라의 〈헌법〉에서는 개인의 토지소유권을 인정하되 재산권의 행사를 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 종래에는 토지의 소유한계를 규정하지 않는 것이 일반 추세였으나, 일부 소수 계층에 편중 소유되어 토지자원의 효율적인 이용이 저해됨에 따라〈농지개혁법〉에서 1가구당 3정보 이상의 농지를 소유하지 못하게 하였으며, 〈택지소유상한에 관한 법률〉에서는 일정 면적 이상의 택지를 소유하지 못하도록 제한하였다.

토지는 다른 재화와 달리 공급이 한정되어 있고 용도는 상대적으로 다양하므로 산업화와 도시화가 진전됨에 따라 증가하는 수요를 충족시키지 못하여 많은 문제가 발생한다. 우리 나라의 경우 국토면적이 협소하고, 더구나 산지와 농지의 비율이 높아 건물이나 산업시설을 설치할 수 있는 토지는 극히 일부에 지나지 않는다.

≪토지공개념연구위원회 연구보고서≫에 따르면, 1987년의 경우 총면적 9만9222㎢ 중에서 산림지 66.2%, 농경지 22.6%, 대지 1.8%, 공공용지 2.0%, 공장용지 0.2%, 기타 7.2%였다. 1970년대 이후 제1차산업 위주의 산업구조에서 제2차산업과 제3차산업의 비중이 높아짐에 따라 택지나 공장용지 등의 수요가 급증하여 지가가 크게 상승함으로써 많은 문제를 발생시키고 있다.

1975년 이후 1988년까지 도매물가가 3.7배 상승한 데 비하여 지가는 무려 8.4배나 상승하였다. 1989년의 경우 토지소유자 중 상위 5% 계층이 전국 사유지의 65.2%를 소유하였고, 그 중에서 전국 사유대지의 59.7%와 사유임야의 84.1%를 소유하고 있는데, 이는 개발이익을 얻기 위한 투기목적의 소유가 많다는 것을 의미한다.

법인은 전체 국토면적의 약 4.5%에 달하는 4,496㎢를 보유하고 있으며, 이 중 50만 평 이상을 소유한 법인의 토지가 전체 법인소유토지의 67.4%를 차지하고 있는 등 법인의 경우에도 사실상 비업무용토지를 과다하게 보유하여 불로이득을 도모하는 현상이 문제점으로 대두되었다.

제한된 토지가 일부 계층에 편중되고 산업구조고도화와 도시집중화에 따라 토지가격이 급등하여 불로소득이 일부 계층에 귀속됨으로써 분배의 불공정상태가 심화되어 커다란 사회문제가 되었다. 이에 따라 정부는 1989년에 〈택지소유상한에 관한 법률〉을 제정하여 우선 일부 지역부터 택지소유상한제를 실시하였다.

또한, 토지의 과다보유를 억제하기 위하여 종합토지세제도를 신설하였고, 개발이익이나 지가급등으로 얻은 불로이득을 환수하기 위해 〈개발이익 환수에 관한 법률〉과 〈토지초과이득세법〉을 제정하였다. 일부 생산활동에의 기여도가 낮은 계층에 토지가 편중 소유되어 있는 것은 토지이용의 활성화를 위해서나 자원배분의 적정화를 위해서도 바람직하지 않기 때문에 계속적인 개선조처가 강구되어야 한다.

[토지의 이용]

1960년대 이후 경제개발로 인하여 산업구조에서 제1차산업이 차지하는 비중이 줄어들고 제2차산업과 제3차산업의 비중이 증대함에 따라 토지의 용도가 다양하게 되었다. 농경사회에서는 토지 중에서 농경지가 가장 중요하게 취급되고 택지나 임야, 기타 토지는 중요하게 다루어지지 않았다. 따라서 우리 나라의 경우 산업구조가 고도화되기 이전까지는 농경지에 관련된 제도가 토지제도의 주요 내용을 구성하였다.

그러나 1960년대 이후 산업구조가 고도화되면서 도시화가 촉진됨에 따라 토지 중에서 농경지의 중요성이 상대적으로 감소하고 택지·공업용지·상업용지 등의 중요성이 증가하였다. 또한 종래에는 토지가 평면적으로 지표만 이용되는 데 불과하여 비교적 단순하였으나, 지하철, 지하상가 등 지하도 이용되고, 고층건물이 일반화됨에 따라 공중도 이용되었으며, 대륙붕개발과 해저개발 등으로 바다 밑까지 이용범위가 점차 확대되고 있다.

토지의 이용범위가 확대됨에 따라 지표·지중·공중에 형성되는 공간에 대하여 지적의 설정, 지목의 구분, 경계 및 면적의 확정, 권리변동관계의 표시 등을 원활하게 하기 위하여 새로운 차원의 제도가 도입되어야 한다. 토지이용의 효율성을 높이고 토지관리의 능률화를 위하여 국토종합개발계획을 수립하고 토지공간의 이용질서를 확립하기 위하여 〈국토이용관리법〉·〈도시계획법〉·〈산업기지개발촉진법〉·〈택지개발촉진법〉·〈농지보전 및 이용에 관한 법률〉·〈토지구획정리사업법〉 등에 토지이용에 관한 규정이 있다.

산업구조의 고도화에 따라 농촌에서 도시로 이주해 오는 인구가 급증하자, 1962년 〈도시계획법〉과 〈건축법〉을 제정하여 건전한 도시발전을 도모하고자 하였다. 〈도시계획법〉에서는 구역을 도시개발예정구역·특정시설제한구역·개발제한구역으로 구분하였으며, 용도지역을 주거지역·상업지역·공업지역·녹지지역·혼합지역으로 구분하였고, 용도지구를 풍치지구·방화지구·미관지구·공지지구(空地地區) 등으로 구분하여 도시의 균형 있는 발전을 도모하였다.

1972년에는 〈국토이용관리법〉이 제정되어 전국을 도시지역·농업지역·산림지역·공업지역 등으로 구분하여 국토의 효율적인 이용을 도모하고 있다. 도시화가 진전됨에 따라 농경지가 택지로 전환되어 상대적으로 농경지가 줄어들자 〈농지의 보전 및 이용에 관한 법률〉에서 농지의 타용도 전용을 최대한으로 억제하기 위하여 절대농지를 지정하도록 하였고, 대리경작제 등으로 농지의 이용을 강제하였다. 또한, 〈농지확대개발촉진법〉에서는 개간촉진지역을 지정하여 유휴지의 개간을 촉진함으로써 농지의 확대를 도모하고 있다.

산림지역은 국토보전·수원함양·용재공급·환경오염방지 등의 기능을 하도록 절대림지구와 상대림지구로 구분하여 산림지의 효율적인 이용을 도모하고 상대림지구는 개간을 촉진하고 있다. 그리고 〈산림법〉과 〈산림개발법〉 등에 산림의 보호와 조림을 위하여 토지이용에 관한 사항을 규정하고 있다.

1988년의 지목별 토지이용상황은 국토면적 9만9237㎢ 중 농경지 2만2406㎢, 산림지 6만5721㎢, 대지 1,879㎢, 공장용지 202㎢, 공공용지 2,013㎢, 하천 2,917㎢, 기타 4,099㎢로 산림지와 농경지가 66.2%와 22.2%를 차지하여 대지와 공장용지는 상대적으로 부족한 상태이다. 이러한 상황을 고려해 볼 때 토지의 집약적인 이용과 매립·간석·산지개발 등을 통해 토지이용도를 높여야 한다.

1988년 당시 국가가 관리하는 국유지는 1만4179㎢로서 전체 토지의 14.3%를 차지하고 있으며, 지방자치단체가 관리하고 있는 공유지는 5,429㎢로서 5.8%를 차지하여 국공유지가 차지하는 비중이 전국토의 20.1%에 불과하다. 따라서 사회간접자본시설을 확충하거나 공공주택을 건설하는 데 많은 비용이 드는 등 토지를 효율적으로 이용하는 데 있어 많은 문제점을 내포하고 있다.

1988년의 경우 지가상승에 따라 토지소유자가 얻은 불로이득은 64조 원으로 추정되는데, 이는 국민소득계정 중 피용자 보수의 136%에 해당하는 엄청난 액수이다. 여기에 토지개발에 따라 얻는 불로이득을 합치면 개인이나 재벌의 토지소유자가 토지이용의 증진에 전혀 기여하지 않고도 얻는 불로이득은 엄청난 규모일 것이다.

이로써 서민층은 주거공간을 확보하지 못하게 되고, 근로자는 상대적인 빈곤감에 빠져 근로의욕을 잃게 되며, 건전한 기업가는 생산활동에 매진할 의욕을 잃게 되어 결국 공동체가 와해될 위기에 처하게 되었다. 이에 따라 정부는 1989년 8월 부총리를 위원장으로 한 토지공개념추진위원회를 설치하고 택지소유상한제·개발부담금제·토지초과이득세제·종합토지세제 등 토지공개념의 확대도입을 추진하게 되었다.

국내 토지공개념에 대한 논의는 1970년대 후반 학계에서 시작되었으며, 1980년대 토지에 대한 투기가 큰 사회문제로 등장하게 되면서 국민들의 토지공개념제도 도입요구가 커지게 되었다. 이에 정부는 1989년 택지소유상한에 관한 법률, 개발이익 환수에 관한 법률, 토지초과이득세법 등 세 종류의 토지공개념 관련법률을 제정하였다.

그러나 이 토지공개념은 국회의 심의과정에서 완화되고 왜곡됨으로써 본래의 취지가 상당 부분 퇴색되었는데, 그 주된 요인은 자대소득자들의 저항이다. 따라서 앞으로 더 보완되고 강화되어야 할 필요가 있다고 하겠는데, 1997년 말 경제위기가 닥쳐오고 산업활동이 크게 위축되어 국가재정이 위기에 직면하자 국가재정수입 확보를 위해 토지를 포함한 부동산에 조세규정이 오히려 완화되고 있다.

토지자원은 공동체의 구성원이 효율적으로 이용하도록 하는 데 그 의의가 있음에도 불구하고, 우리 나라 사람들은 아직까지도 토지소유권에 집착하고 있다. 이는 도시화나 산업화에 따라 엄청난 불로이득을 얻을 수 있도록 토지제도가 잘못 운용되고 있는 데 그 근본원인이 있다.

따라서, 토지자원을 공동체 구성원이 최적의 효용을 누리며 이용할 수 있도록 하기 위해서는 개발이익이나 지가급등으로 인한 불로이득을 철저하게 환수하고, 토지자원을 최적으로 이용하지 않는 가운데 우발불로이득만을 노리는 일부 계층이 토지를 과다하게 보유하지 못하도록 토지소유상한제도를 도입하여 시행하여야 한다. 또한, 토지수요에 따라 공급을 원활하게 하기 위해서는 공유지의 확대방안을 적극적으로 강구하여야 한다.

한편, 토지자원은 장기적인 관점에서 공동체에 최적으로 배분되어 이용되어야 하므로 택지나 공업용지로 무리하게 개발하여 부당한 불이익을 초래하는 것을 경계하여 개발과 보전의 적절한 균형을 도모하여야 한다.

1970년대 이후 수도권의 좁은 토지에서 전체 인구의 절반 이상이 생활하는 기형적인 성장 정책은 토지 자원의 배분을 극도로 왜곡하여 주거 문제·교통 문제·환경 오염 문제 등 많은 사회 문제를 야기시켰다. 따라서, 도시 지역의 토지를 무리하게 개발하여 토지 환경이 파괴되지 않도록 하고, 전국 각지의 토지를 골고루 이용할 수 있도록 균형 있는 토지 이용 정책을 강구하여야 한다.

전국 각 지역을 균형 있게 발전시켜 어디서나 쾌적하게 살 수 있도록 토지를 이용하는 것이 한정된 토지 자원을 최적으로 배분하는 지름길이다.

<장상진>

출전 : [디지털한국민족문화대백과사전], 동방미디어, 2001
   
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